Правовое положение иностранной собственности в международном частном праве

   Что понимается под собственностью Российской Федерации за границей? Это прежде всего собственность бывшего СССР, которая в силу правопреемства и договоренностей с другими республиками Союза перешла к Российской Федерации. Собственность эту можно подразделить на различные категории: имущество государства, имущество государственных органов, вклады Банка России, морские и воздушные суда и др. Часть имущества оказалась за границей в ходе проведенной в 1917—1918 гг. национализации, часть представляет собой полученное в ходе репараций после Второй мировой войны. Статус этой собственности как федеральной был определен постановлением Верховного Совета РФ «О собственности Союза ССР, находящейся за рубежом» от 17 сентября 1993 г. Определение статуса российской собственности, находящейся за рубежом, необходимо для ответа на вопрос, может ли государственная собственность занимать за границей такое же положение, которая занимает собственность частных лиц. Применительно к рассматриваемому вопросу субъектом права собственности является государство. Общепризнано, что государство обладает судебным иммунитетом, т. е. на него не распространяется юрисдикция других государств. Иммунитет государства определяет и особое положение государственной собственности, которая не может быть объектом насильственных мер со стороны государства местонахождения, как-то: секвестр, арест, принудительное отчуждение и другие принудительные действия. В случае неисполнения каких-либо обязательств со стороны российского государства, его органов и организаций государство, на территории которого находится российская собственность, не вправе наложить на нее арест, продать с публичных торгов или зачесть в счет исполнения обязательств. Особое положение государственной собственности приводит к ограничению действия «закона местонахождения вещи». Закон страны местонахождения вещи применяется к любой собственности иностранных лиц, однако в отношении собственности иностранного государства есть определенные исключения. Только государство либо его органы могут дать свое согласие на применение принудительных мер в отношении государственной собственности. Все это в полной мере относится и к собственности РФ. Законодательство РФ предусматривает передачу государственной собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294—296 ГК РФ). Это распространяется и на собственность, находящуюся за рубежом. За государственным юридическим лицом закрепляется определенное имущество, которым оно владеет, пользуется и распоряжается на основании соответствующих положений ГК РФ. Если речь идет о государственных юридических лицах, самостоятельно занимающихся внешнеэкономической деятельностью, например государственных промышленных предприятиях, то их имущество не пользуется иммунитетом в отношении предварительного обеспечения иска или принудительного исполнения решения в случае, если речь идет об обязательствах самого юридического лица. А если претензия направлена самому государству или его органам и в качестве гарантии исполнения обязательств истец требует наложить арест на имущество такого юридического лица, то это имущество будет рассматриваться как государственная собственность со всеми вытекающими отсюда последствиями. Государство может прямо заявить об иммунитете своей собственности, независимо от того, в чьем управлении находится это имущество. Право государства заявить в суде другого государства о том, что какое-либо имущество является его собственностью, признавалось в судебной практике ряда государств. Причем суд не мог подвергнуть сомнению такое заявление. Так называемая доктрина акта государства применялась прежде всего в англосаксонской системе права и исходила из основного принципа международного права — принципа суверенного равенства государств. Из этого принципа следует, что ни одно государство не может осуществлять свою власть в отношении другого, его органов и собственности. В последние годы сфера действия доктрины акта государства сузилась, особенно в США. Американские суды стали более дифференцировано подходить к актам государства, рассматривая их законность с точки зрения международного права. Несколько подробнее следует остановиться на вопросе осуществления РФ прав собственника за рубежом. Во времена существования СССР вопросы собственности за рубежом регулировались постановлением Совета Министров СССР «О порядке приобретения, отчуждения и аренды земельных участков, зданий и сооружений, находящихся за границей, и их регистрации и учета» от 25 ноября 1980 г. После распада СССР это постановление продолжало действовать в силу п. 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», которое прямо указывает, что «на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и настоящему Соглашению».

   В настоящее время полномочия по передаче государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду принадлежат в России Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом (Госкомимуществу РФ), позднее получившему статус министерства. Это предусмотрено постановлением Правительства РФ «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» от 10 февраля 1994 г. В постановлении речь идет о собственности вообще, без различия ее местонахождения. Отношения, связанные с зарубежной "собственностью, регулируются постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. «Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом». В совместном ведении Правительства РФ и Госкомимущества РФ находятся вопросы, связанные с продажей, меной, залогом, дарением, изъятием недвижимого зарубежного имущества РФ, а также ценных бумаг, долей и акций, принадлежащих РФ в находящихся за рубежом юридических лицах. Особо решается вопрос об аренде недвижимости. Если недвижимость сдается в аренду на срок до одного года, то он решается самостоятельно казенными предприятиями и учреждениями, на чьем балансе эта недвижимость находится. Если срок аренды увеличивается до 5 лет, то аренду необходимо согласовать с Госкомимуществом РФ. Для сдачи недвижимости в аренду на срок свыше 5 лет требуется соответствующее решение Правительства РФ. Госкомимущество РФ является органом, представляющим интересы РФ, связанные с российской собственностью за рубежом. От имени РФ этот орган может быть учредителем и участником в находящихся за рубежом юридических лицах. Госкомимущество РФ может вносить федеральную собственность в уставные капиталы таких .юридических лиц только по решению Правительства РФ, и эта собственность не должна быть представлена имуществом, закрепленным за казенным предприятием на праве полного хозяйственного ведения. В ведении Госкомимущества РФ находится круг вопросов, связанных с передачей в управление на конкурсной основе юридическим и физическим лицам долей и акций в находящихся за рубежом юридических лицах с российской долей участия. И наконец, Госкомимуществу РФ переданы полномочия представителя Правительства РФ по вопросам правопреемства РФ в отношении собственности бывшей Российской империи, бывшего Советского Союза, находящейся за рубежом.

   Абсолютный иммунитет означает право государства пользоваться иммунитетом в полном объеме, всеми его элементами; он распространяется на любую деятельность государства и любую его собственность. Первоначально иммунитет сложился и применялся как абсолютный, и единственное ограничение возможно было только при условии прямо выраженного согласия государства. В советском государстве и других социалистических странах, в которых государственная собственность являлась основой экономики, иммунитет всегда понимался как абсолютный, что помогало изъять свою внешнеэкономическую деятельность из-под юрисдикции иностранных судов. Абсолютный иммунитет был законодательно закреплен в советском праве. Эти нормы предусмотрены в определенной мере и в действующих в настоящее время законах. Однако в законодательстве иммунитет понимался не как изъятие из-под действия закона вообще, а как изъятие из правоприменительной деятельности государства. Об этом свидетельствует и тот факт, что положение об иммунитете было зафиксировано в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1961 г. (ст. 61) и дословно воспроизведено в ГПК РСФСР (ч. 1 ст. 435). Этот же аспект присутствует и в новом ГПК РФ (ч. 1 ст. 401): «Предъявление в суде в Российской Федерации иска к иностранному государству, привлечение иностранного государства к участию в деле в качестве ответчика или третьего лица, наложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории Российской Федерации, и принятие по  отношению к этому имуществу иных мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке исполнения решений суда допускаются только с согласия компетентных органов соответствующего государства...»

   В АПК 2002 г. (п. 1 ст. 251) иммунитет понимается так же, как изъятие из судебной власти арбитражных судов, т. е. как судебный иммунитет: иностранное государство «обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде Российской Федерации, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории Российской Федерации, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска...» По мере расширения функций государства внутри страны и в международных отношениях оно стало все шире выступать в качестве субъекта частноправовой деятельности и абсолютный иммунитет становился ощутимым препятствием в развитии мирохозяйственных связей, так как контрагенты государства, по сути, лишались прав на судебную защиту своих имущественных прав. В связи с этим в доктрине и в судебной практике появляется идея необходимости ограничения иммунитета государства. Нельзя не отметить, что абсолютный иммунитет не только препятствует развитию коммерческих связей с участием государства, но и часто нереализуем практически. Государство на территории иностранного государства может рассчитывать только на такой объем иммунитета, на который принимающее государство готово отказаться от своей юрисдикции. Понятно, что ожидания и реальность могут серьезно расходиться. Поэтому государства, исходящие из абсолютного иммунитета, защищают дополнительно свои права либо условием взаимности, либо возможностью применения реторсий.

   Функциональный иммунитет. Этот вид иммунитета основан на принципиальном разграничении функций государства на публично-правовую и частноправовую. Если государство действует как суверен, совершает акт властвования (acta imperii), т. е. выступает как носитель суверенной власти (de jure imperii), то оно всегда пользуется иммунитетом, в том числе и в частноправовой сфере. Если государство выступает в качестве частного лица (acta gestionis), занимается коммерческой деятельностью (de jure gestionis), то тогда оно иммунитетом не обладает. Следовательно, в зависимости от осуществляемых функций государство может выступать либо в качестве суверена, носителя публичной власти, либо в качестве частного лица. Впервые этот вид иммунитета был сформулирован в самом общем виде в решениях суда Бельгии (1857 г.) и суда Италии (1883 г.). Активно он разрабатывался в доктрине международного права после возникновения советского государства. Создаваемая в тот период доктрина функционального иммунитета была откровенной реакцией на прямое участие советского государства в частноправовой экономической сфере1. Тем не менее функциональный иммунитет утверждался в судебной практике разных стран с большим трудом. Быстрее этот процесс шел в европейских странах. Англо-американские суды продолжали придерживаться в целом позиции абсолютного иммунитета вплоть до принятия в США и в Англии законов об иммунитете. Функциональный иммунитет нашел закрепление и в ряде законов, принятых в 70—80-е годы в некоторых странах. Видимо, полностью на функциональном иммунитете основаны: Закон США «Об иммунитетах иностранного государства» 1976 г.; Акт, предоставляющий иммунитет государству в канадских судах, 1982 г.; Акт Австралии «Об иммунитете иностранного государства» 1984 г. Функциональный иммунитет в том виде, в каком он сформулирован в судебной практике, в международно-правовой доктрине, а затем и в ряде национальных законов, обладает целым рядом существенных недостатков, которые не позволили ему стать общепризнанной альтернативой абсолютному иммунитету. Прежде всего отметим, что ни доктрина, ни судебная практика, ни законы не установили какие-либо объективные критерии, с помощью которых можно было бы определенно или хотя бы с существенной долей определенности разграничить деятельность государства как суверена или как частного лица. Чаще всего называется характер (природа) операции или ее цель1. Если опираться на характер отношения, то любая сделка, операция, регулируемая частным правом, а не международным, является частноправовой, т. е. коммерческой операцией, и ничем не отличается от подобных операций, совершаемых частными лицами. С точки зрения природы акта аренда государством здания является частноправовой сделкой независимо от того, арендуется ли здание для расположения посольства или для устройства гостиницы для проживания приезжающих своих граждан. Последовательное применение этого критерия неизбежно ведет к крайнему выводу (необходимость которого всеми отрицается), что в любой

сфере деятельности, регулируемой не международным, а национальным частным правом, государство  не должно пользоваться иммунитетом.

   Нерезультативно и применение цели деятельности в качестве разграничительного критерия: государство обладает иммунитетом, если совершаемые им операции не имеют коммерческой цели, и напротив, если цель деятельности коммерческая, то права на иммунитет нет. Едва ли с точки зрения цели можно однозначно определить, являются ли частноправовыми или коммерческими сделки, заключаемые государством с частными лицами, например, на постройку и покупку военного судна, или на покупку материалов на строительство посольства, или покупку продовольствия в целях снабжения армии или пострадавших от стихийного бедствия и т. д. Не вызывает сомнений, что какую бы частноправовую сделку или операцию (коммерческую) ни совершало бы государство, оно всегда действует в государственных целях, в интересах общества и государства, а не ради выгоды частных лиц (естественно, мы исключаем криминогенную ситуацию, когда сделка совершается от имени государства коррумпированными лицами в своих интересах). Поэтому использование цели в качестве критерия разграничения публично-правовой и частноправовой деятельности не дает объективного результата.

   Таким образом, одна и та же совокупность фактов истолковывается судами даже одного государства по-разному: одна и та же деятельность рассматривается как коммерческая, при которой государство не может претендовать на иммунитет, или некоммерческая с признанием иммунитета. Это положение было констатировано в одном из докладов, заслушанных в Комиссии международного права.

В качестве примера приведем дело X. v. Government of the United States, рассмотренное в австрийских судах в 1961 г., из которого особенно четко видна невозможность объективного разграничения коммерческой и некоммерческой деятельности государства. Автомобиль, принадлежавший посольству США в Австрии, должен был доставить дипломатическую почту в аэропорт. Во время парковки возле посольства США он нанес повреждение автомобилю, принадлежавшему австрийскому гражданину X., который и предъявил иск о возмещении ущерба в австрийский суд. Суд первой инстанции не принял иск к рассмотрению, сославшись на отсутствие юрисдикции в отношении иностранного государства, которое пользуется иммунитетом при совершении действий acta imperii, поскольку отправка дипломатической почты связана с осуществлением суверенной деятельности. Апелляционный суд оставил это решение в силе, признав его аргументацию правильной. Однако Верховный суд дал иную оценку данным обстоятельствам: «Управление иностранным государством автомобилем, пользование общественными дорогами принадлежит к сфере частной деятельности, даже если такое управление и использование связаны с выполнением суверенных функций». В результате Верховный суд сделал вывод, что США в данном деле не обладают иммунитетом.

   Таким образом, все это свидетельствует о неспособности теории функционального иммунитета выдвинуть критерии, которые бы четко разграничивали деятельность государства на суверенную и частную. Показательно, что Комиссия международного права на своей 51-й сессии, состоявшейся в 1999 г., вновь вернулась по требованию Генеральной Ассамблеи ООН к вопросу о коммерческом характере сделки. Генеральная Ассамблея запросила разработать критерии для определения коммерческого характера контракта или сделки. Комиссия, рассмотрев все использующиеся в практике критерии (характер, цель, мотив и пр.), вынуждена была констатировать о недостаточности любого из них и невозможности их использования и предложила Генеральной Ассамблее обратиться к термину «коммерческие контракты или сделки» без каких-либо разъяснений. В результате национальный суд является той высшей инстанцией, которой принадлежит право давать оценку деятельности иностранного государства и решать, предоставлять ему иммунитет или нет2. Это порождает непоследовательную и противоречивую практику в решении столь важного вопроса. Правда, существует мнение, нашедшее отражение и в иностранных судебных решениях: тот факт, что нелегко установить четкое различие между суверенной и несуверенной государственной деятельностью, не должен служить основанием для отказа от такого разграничения; в международном праве известны и другие схожие проблемы. Суд должен принимать во внимание все обстоятельства для того, чтобы решить, в какой сфере совершено действие: в частноправовой или суверенной деятельности.

   Действительно, проблемы, которые не имеют четких объективных критериев и решение которых возлагается на суд в международном частном праве, есть. Одна из них —оговорка о публичном порядке —была рассмотрена в гл. 6. Но, во-первых, это не оправдание для искусственного создания еще одной проблемы, не имеющей объективного решения. Во-вторых, главное, что в подобных проблемах есть принципиальная разница. Применяя оговорку о публичном порядке, суд оценивает иностранное право и решает вопрос о возможности его применения. Изучая характер сделки с участием иностранного государства, суд оценивает деятельность иностранного суверена и решает вопрос: признать за ним право на иммунитет или отказать ему в этом праве. Нелепая ситуация, когда национальный суд становится над иностранным государством, подчиняя его своей власти во всех случаях. Из этого ясен и второй серьезный дефект функционального иммунитета: государство apriori подчиняется юрисдикции иностранного суда. Даже если суд признает некоммерческий характер деятельности государства и соответственно его иммунитет, то юрисдикция иностранного суда уже состоялась, решение, обязательное для государства, уже вынесено, и тем самым нарушен иммунитет государства. Отметим еще один серьезный недостаток функциональногоиммунитета, на который всегда обращала внимание советская доктрина, но и сегодня эта критика сохраняет значение. Известно, что суверенитет государства — это имманентно присущее ему качество. Государство и суверенитет неотделимы друг от друга так же, как и неделим государственный суверенитет. Какую бы деятельность ни осуществляло государство, оно всегда выступает как носитель государственной власти, т. е. как jure imperil. Участвуя в частноправовых отношениях, государство не теряет присущее ему качество властности и суверенности1. Функциональный иммунитет исходит из того, что есть некая сфера отношений, которую, как мы видели, не удалось объективно отграничить, в которой государство выступает как частное лицо и соответственно не обладает ни суверенитетом, ни иммунитетом. Следовательно, он находится в явном противоречии с принципами суверенности и независимости государств, которые являются основополагающим началом международного права и которые пока еще никто не отменил. В силу отмеченных обстоятельств функциональный иммунитет, получив широкое распространение во второй половине XX в., не стал общепризнанным2. Как уже отмечалось выше, ст. 251 АПК 2002 г. в отличие от других российских законов распространяет действие иммунитета только на те иностранные государства, которые действуют как носители власти: «Иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти, обладает судебным иммунитетом...». Видимо, эту формулировку можно толковать как шаг в сторону функционального иммунитета. В то же время, какую бы деятельность государство не осуществляло, оно всегда выступает как носитель власти. Государство — суверенитет — власть: неразрывно связанные понятия. Властная природа государства проявляется в любой его деятельности. Поэтому едва ли можно безоговорочно утверждать о закреплении в ст. 251 АПК функционального иммунитета.