История создания Европейского полицейского ведомства

Отдельного внимания в качестве источников, регулирующих организационную структуру Европола, заслуживают акты внутреннего нормотворчества, которые, как в рамках любого внутригосударственного и международного органа, полностью определяют его организационную структуру.

Наряду с нормативными актами Европейского Союза в правовом регулировании организационного построения Европейской полицейской организации значительную роль играет внутреннее законодательство государств-членов ЕС, поскольку именно этими актами определяется место и правовой статус национальных отделов и служб по связям с Европолом (аналог Национальных центральных бюро Интерпола) во внутригосударственной системе органов власти. Конвенция 1995 г. предусматривает необходимость создания таких органов в каждом государстве, но их статус и организационная подведомственность находятся вне пределов регулирования Конвенции.

Таким образом, современную структуру Европейской полицейской организации определяют довольно значительное количество правовых актов, которые, будучи весьма неодинаковы как по статусу, так и по юридической силе, составляют основу организационного построения Европола [6]. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2 
 СТРУКТУРА, ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО ВЕДОМСТВА

 

2.1 Структура Европола

 

Правовой статус всей структуры Европейской полицейской организации, равно как и всех ее звеньев в наиболее общем виде закрепляется в разделе V Конвенции 1995 г. Следует отметить, что в указанном соглашении подчеркивается самостоятельный, независимый от других органов Европейского Союза статус руководящих органов Европола.

Основным органом Европола выступает Административный совет. Его правовое положение определено в ст. 28 Конвенции 1995 г. Следует отметить, что Административный совет, несмотря на свое недвусмысленное наименование, не наделен функциями по управлению и распоряжению. Компетенция Совета строго регламентирована в Конвенции 1995 г. и представлена в основном полномочиями политического, представительского характера, а также полномочиями по определению стратегических аспектов деятельности ведомства.

Среди важнейших полномочий Административного совета — установление общих принципов функционирования Европейской полицейской организации. Данное полномочие реализуется посредством нескольких функций, которые принадлежат только совету. Так, Административный совет регулярно пересматривает численность корпуса офицеров связи (должностные лица, имеющие дипломатический статус и назначаемые государствами-участниками для постоянной работы «при Европоле», которые выступают посредниками между Европейской полицейской организацией и своими государствами, и несут персональную ответственность за передачу сведений), а также регулирует их полномочия. Кроме того, Административный совет играет ключевую роль в разработке и принятии решений Советом Европейского Союза по вопросам организации и деятельности Европола. В частности, именно Административному Совету принадлежит ведущая роль в подготовке бюджета Европола и перечня внебюджетных ассигнований его деятельности.

Как уже отмечалось выше, Административный совет Европола не выступает в качестве исполнительно-распорядительного органа данного ведомства. Однако, исходя из положений Конвенции 1995 г., можно констатировать, что он обладает функциями общего внутреннего контроля, что обусловлено следующими полномочиями: дача согласия на создание новых рабочих досье; представление рекомендаций Совету Европейского Союза для назначения или отстранения от должности Директора Европола; назначение на должность и увольнение Финансового контролера Европейской полицейской организации и др. Важно отметить, что Административный совет, не имея право вмешиваться в текущую деятельность Европола, тем не менее, является его стратегическим руководящим органом, представляющим Европейскую полицейскую организацию в системе институтов и органов Евросоюза, а также создающим условия для его эффективной деятельности [3].

Высшие органы Европола, помимо Административного совета, представлены должностными лицами, которые в полной мере наделены всеми исполнительно-распорядительными функциями. Такими должностными лицами выступают Директор и заместители директора Европейской полицейской организации. Конвенция 1995 г. подчеркивает, что Директор – лицо, состоящее на службе Европейского Союза, а потому наднациональное, беспристрастное, которое в своей деятельности должно руководствоваться только нормативно-правовыми актами Евросоюза. Более того, данное положение подкрепляется личной ответственностью Директора Европола на допускаемые в его деятельности действия, связанные с получением рекомендаций, инструкций или любых иных указаний и распоряжений, от кого бы они не исходили. В частности, ст. 30 Конвенции 1995 г. запрещает ему запрашивать любые рекомендации от государств-членов Союза.

Помимо высших административных органов, в Европейской полицейской организации представлены и органы, осуществляющие текущую деятельность по осуществлению возложенных на Европол функций. Современный аппарат Европола численно является одним из наиболее скромных среди других органов и институтов Европейского Союза. На 2005 г. различные структурные подразделения включали в общей сложности немногим более 350 человек (без учета офицеров связи и личного состава Национальных отделов по связям с Европолом). Так как по своей функциональной характеристике Европол выступает в качестве, прежде всего, информационного центра, банка данных, предоставляемых в совместное пользование стран-участников, то и функции структурных подразделений носят в большинстве своем информационно-аналитический характер. В настоящее время функционируют 12 отделов и 2 административных департамента. Восемь отделов осуществляют информационное обеспечение по соответствующим направлениям сотрудничества, которые в Конвенции 1995 г. обозначены как предметы ведения Европейской полицейской организации: отдел по вопросам незаконного оборота наркотиков и психотропных веществ; отдел по вопросам незаконной торговли ядерными и радиоактивными материалами; отдел по вопросам скрытых миграционных потоков и т.д. В каждом из них осуществляется сбор, обработка и фиксация информации по соответствующему профилю. Именно через эти отделы осуществляется координация сотрудничества по обмену запросами правоохранительных органов государств-участников.

Вместе с тем, с 2001 г. перечень полномочий указанных отделов несколько расширился. Произошло это во исполнение двух рекомендаций Совета Европейского Союза, принятых в конце 2000 г. Первый документ от 30 ноября 2000 г. регулировал вопросы содействия Европола в Деятельности объединенных следственных бригад государств-участников ЕС. Вторая рекомендация была принята 28 сентября того же года и называлась «О запросах Европола, предлагающих начать уголовное расследование конкретных дел».

Не смотря на рекомендательный характер этих документов, их исполнение для Европола является приоритетными. В числе прочего данные акты предусматривали расширение компетенции низовых структурных звеньев Европейской полицейской организации — его отделов. Следует отметить, что расширение полномочий коснулось всех указанных отделов, за исключением отдела по вопросам незаконного оборота наркотиков и психотропных веществ, полномочия которого по координации сотрудничества уже с момента создания Европола были весьма широкими. Таким образом, отделы получили право общей координации деятельности совместных следственных бригад государств-участников Европейского Союза, а также право самостоятельно составлять запросы от своего имени о возбуждении уголовного преследования на территории стран-членов ЕС. Последнее весьма сильно повысило статус отделов Европола, сделав их не просто большими информационными центрами по передаче запросов правоохранительных органов одной страны в другую, а самостоятельными субъектами борьбы с транснациональной преступностью. Это положение подтверждается еще и тем, что профильные отделы Европола могут составлять запросы не только на основе просьб или официальных документов правоохранительных органов государств-участников ЕС, но и на основе собственных аналитических выводов, основанных на исследовании полученной информации.

Помимо указанных отделов с 2004 г. в структуре Европейской полицейской организации появилось и начало функционировать еще одно подразделение, целью которого является создание унифицированных правил, стандартов и требований к организации подготовки полицейских кадров государств-участников Европейского Союза. В статье 3 Конвенции о Европоле указаны задачи, поставленные перед Европолом. «В контексте своей цели, указанной в ст. 2(1), Европол в соответствии со своим составом и бюджетом и в рамках, определенных Административным советом, оказывает помощь государствам-членам в следующих областях: обучение сотрудников компетентных органов (в соответствии со ст. 2 п. 4 Конвенции термин «компетентные органы» в рамках Конвенции означает все государственные органы, существующие в государствах-членах, ответственные по национальному законодательству за предупреждение и борьбу с преступлениями.); изучение опыта использования высоких технологий организованной преступностью в целях развития специальных знаний и навыков, установление связей по обмену информацией между компетентными органами государств-членов».

Отдел по подготовке полицейских кадров (именно так называется данное подразделение) был создан на основе приказа Директора Европола от 17 июля 2004 г. Среди основных функций новой структурной единицы названо:

- выработка единых требований по подготовке полицейских кадров государств-членов (создание нормативной базы);

- организация и проведение научно-практических семинаров представителей кадровых служб государств-участников по проблемам подготовки полицейских;

- организация обмена опытом подготовки полицейских кадров государств-участников;

- организация повышения квалификации личным составом правоохранительных органов государств-участников и др.

В структуре Европола создана также так называемая Совместная контрольная инстанция, задача которой состоит в том, чтобы проверять деятельность Европола на предмет наличия нарушений прав личности при хранении, обработке и использовании данных, имеющихся в Европоле [8].

Подводя итог сказанному, следует отметить, что структура Европола в настоящее время не является окончательно сформированной. В соответствии с Амстердамским договором ЕС, в период до 2008 г. должны быть сформированы и юридически закреплены все элементы структуры данного ведомства. В этой связи его структура постоянно дополняется новыми звеньями, что обусловлено расширением предметного ведения Европола.

 

2.2 Функции и полномочия Европола в сфере борьбы с преступностью

 

Основным актом, регулирующим деятельность данного общеевропейского органа, является «Конвенция на базе ст. 3 Договора о Европейском Союзе о создании Европейской полицейской организации», утвержденная актом Совета ЕС 26 июля 1995 г. (вступила в силу с 1 июля 1999 г.).

В процессе разработки и принятия указанной Конвенции одним из наиболее важных вопросов, порождавших противоречия между государствами-участниками Европейского Союза, был вопрос о пределах компетенции Европола и разграничении этой компетенции с полномочиями национальных полицейских органов отдельных стран. Данный вопрос еще на этапе разработки Конвенции о Европоле создал определенный раскол среди государств-членов ЕС. Так, Франция и ФРГ выступали за минимальное вмешательство вновь создаваемой общеевропейской структуры в процесс расследования преступлений. При этом они апеллировали к общим принципам построения Европейского Союза, в соответствии с которыми страны-участники остаются суверенными государствами. 

Одним из важнейших принципов, лежащих в компетенции Европейской полицейской организации, является принцип разграничения предметов ведения с национальными органами власти. Данный принцип реализуется в том, что к ведению Европейской полицейской организации могут относиться только те преступления, которые либо прямо указаны в Конвенции о Европоле 1995 г., или которые могут быть отнесены к таковым на основе критериев, также закрепленных в рассматриваемой Конвенции. Среди таких критериев выделяются три случая, когда преступление, безусловно, подпадает под юрисдикцию Европейской полицейской организации:

-    если преступление совершается в составе Организованной преступной группировки или преступной организации;

-    если совершенное или совершаемое преступление объективно может затронуть интересы двух или более государств-членов Европейского Союза;

-    если очевидно, что расследование, пресечение или предотвращение преступления невозможно осуществить усилиями одного государства-члена ЕС. 

Важно отметить, что при персональном определении того, подлежит ли преступление юрисдикции Европола, должны учитываться все приведенные выше критерии. Отсутствие хотя бы одного из них дает основание констатировать, что рассматриваемое преступление подпадает под юрисдикцию национальных полицейских органов.

В тоже время Конвенция о Европоле определяет перечень составов преступлений, которые, безусловно (вне приведенных выше критериев), подпадают под предмет ведения Европейской полицейской организации. Среди таких составов:

-   незаконная торговля наркотическими веществами;

-   незаконная торговля ядерными или радиоактивными веществами;

-   нелегальная миграция;

-   торговля людьми;

-   торговля похищенными транспортными средствами;

-   терроризм;

-   незаконные действия, связанные с отмыванием денег;

-   фальшивомонетничество.

В соответствии с Конвенцией о Европоле, указанные выше составы преступлений априори отвечают всем критериям, приведенным выше, и служащим основанием для отнесения того или иного из них к компетенции Европола. Важно отметить, что по смыслу Конвенции, указанный перечень преступлений является исчерпывающим. Однако, принятый в дополнение к Конвенции Протокол от 30 ноября 2000 г. (ст. 2) фактически отменил это положение. Так, в соответствии с данным Протоколом, перечень составов преступлений, отнесенных к ведению Европола, может быть расширен по решению Совета Европейского Союза. Именно таким образом в перечне таких преступлений появился состав «незаконные действия, связанные с отмыванием денег».

Следует отметить, что перечисленные выше виды преступлений по смыслу Конвенции – собирательные понятия, и не обозначают конкретные составы преступлений. Они, скорее, закрепляют сферу правоотношений, в которой могут проявиться те или иные противоправные действия. Сами составы, входящие в каждую из групп преступлений, составляющих сферу компетенции Европейской полицейской организации, и закрепленных в Конвенции 1995 г., отражаются на страницах другого документа, имеющего равную с Конвенцией юридическую силу. Это специальное приложение к ней. Именно изменения этого приложения подразумевается в качестве права Совета ЕС вносить изменения в перечень составов, подведомственных Европолу. Приложение содержит различное количество конкретных видов составов преступлений. Так, применительно к «незаконной торговле наркотическими веществами» закрепляются следующие составы: незаконное приобретение наркотических или психотропных веществ; незаконное изготовление наркотических или психотропных веществ; незаконная перевозка в пределах ЕС или в третьи страны наркотических или психотропных веществ и др. В частности, указные выше составы закреплены в рамочном решении Совета ЕС от 25 октября 2004 г. «Об установлении минимальных положений в отношении составных элементов уголовных преступлений и санкций, подлежащих применению в сфере торговли наркотиками».