Теория разделения властей

     Наряду  с высказанными суждениями относительно степени и характера оформления теории разделения властей в западной научной литературе существуют и  иные мнения. Обосновывается, например, точка зрения, согласно которой в научной теории и практике государствоведы и правоведы имеют дело не с общей теорией разделения властей, а с концепцией отделения друг от друга «осуществляющих совместно государственную власть различных институтов».

     Проводится мысль о том, что, поскольку в каждом современном государстве независимо от формы правления и государственного устройства вся власть, в конечном счете, принадлежит народу, коренится в народе и существует для народа, то логичнее в таком случае вести речь не о разделении властей, а о разделении функций (компетенции, сфер деятельности и полномочий) различных государственных органов.

     Небезынтересно  отметить, что на основе одного и  того же исходного тезиса — о  принадлежности власти народу — в  разных странах и политических ситуациях делаются весьма противоречивые выводы. В бывшем СССР и его восточноевропейских сателлитах обосновывался вывод о единстве и неделимости народной власти. Как некое отступление допускался тезис о разделении компетенции или функций.

     Что же касается западных стран, то в них  на основе аналогичного тезиса о всевластии и единовластии народа делался вывод  о формально-юридическом и фактическом  разделении властей, а иногда и функций. Этот же вывод закреплялся в текущем  законодательстве и в конституционных актах.

     Так, в Конституции США, прокламирующей в преамбуле принадлежность всей власти народу, в то же время устанавливается  фактическое ее распределение между  различными ветвями власти. Статья 1 (разд. I) Конституции закрепляет, например, что все установленные в Конституции «полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей». Статья 3 (разд. I) провозглашает, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока». И статья 3 (разд. I) устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом».

     В современной государственной идеологии  России, делающей акцент, как и прежняя  официальная идеология, на «безраздельной власти народа и для народа», вслед  за западными авторами следует вывод  о существовании в государственном  механизме страны разделения властей. Тезис о последовательном разделении полномочий и функций между центральными государственными органами, таким образом, в официальном порядке был заменен тезисом о «последовательном» разделении властей. Разумеется, никакой последовательности в этом нет и быть не может.

     Нет необходимости спорить по данному  поводу. Точно так же как и по поводу того, существует ли общая теория разделения властей в цельном  виде или не существует. Это может, по-видимому, доказать только практика применения данной теории.

     Сейчас  важно лишь констатировать, что, несмотря на широкий разброс мнений, относительно цельности и степени оформления, теория существует, по признанию большинства авторов, хотя и далеко не в «законченном» виде.

     Начиная от Дж. Локка и Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку данной теории, и, кончая нашими современниками — экспертами в данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые, как представляется, можно рассматривать в качестве «общего» для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от того, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется.

     Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся, универсальных положений, составляющих основу теории разделения властей, можно выделить следующие постулаты.

     В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и  судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны.

     Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует  система сдержек и противовесов.

     Все три власти действуют, как правило, на постоянной правовой основе. Поскольку  законы, как писал в связи с  этим Дж. Локк, «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются  в непрерывном исполнении или  наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть», которая следила бы за их исполнением.

     Однако  не во всех современных государствах такая правовая база существует. Не случайно некоторые американские авторы сетуют на то, что «Верховный Суд  США, несмотря на множество рассмотренных им дел и созданных прецедентов, так и не смог в течение более чем двух столетий нашей истории создать систему законодательства, касающуюся непосредственно разделения власти».

     Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности. «Ведь то, что может создавать законы для других, — поясняет Дж. Локк, — необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».

     Основной  и конечной целью осуществления  на практике теории разделения властей является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, «если один человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то в таких случаях свобода не может долго существовать». Конечно, «мы все еще можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет только «да».

     Как применяются названные и иные положения, составляющие общую теорию разделения властей, на практике? Какие факторы влияют на данный процесс? Чем обусловливается национальная специфика процесса применения теории разделения властей в той или иной стране? На эти и другие им подобные вопросы в западной литературе единого ответа нет. Однако если попытаться суммировать разноречивые ответы и отвечать на эти и им подобные вопросы кратко, то ответ звучал бы примерно так: национальная специфика, равно как и факторы, влияющие на процесс применения теории разделения властей в той или иной стране, обусловливаются особенностями развития данной страны, характером и уровнем развития ее государственного механизма, экономики и общества.

     Разумеется, наряду с такого рода объективными факторами не менее важную роль играют и субъективные факторы. Ибо без них (в частности, приверженности или, наоборот, неприятия теории разделения властей) просто невозможно было бы вести речь о применении данной теории в той или иной стране. Это очевидно, как, впрочем, и то, что от того, как понимается теория разделения властей, какие ее положения выдвигаются на первый план, а какие остаются незамеченными, чему уделяется первостепенное значение, во многом зависят характер и особенности ее применения.

     Если  отвечать более обстоятельно на поставленные вопросы, то ответ нужно искать в специфике объективных и субъективных факторов, существующих в той или иной отдельно взятой стране, а иногда и в особенностях международного окружения. Например, со значительной долей уверенности можно сказать, что не будь на вооружении правящей элиты современных высокоразвитых в промышленном отношении стран, оказывающих на «пореформенную» Россию и другие бывшие союзные республики большое влияние, принципа разделения властей, то вряд ли он был бы с такой высокой готовностью воспринят новыми, в основном прозападными, политическими элитами в этих «нарождающихся демократиях». Не следует забывать, что теория разделения властей — это не только и даже не столько «формально-юридическая», сколько политическая и идеологическая теория.

     Степень и характерные особенности процесса реализации данной концепции в той  или иной стране во многом зависят  от таких конкретных факторов, как:

     а) форма правления государства. Президентская  республика, каковой являются, например, США, в гораздо большей степени тяготеет к разделению властей, нежели конституционная монархия в Бельгии, Великобритании, Швеции или любой иной стране;

     б) форма государственного устройства. В федеративном государстве, например, в отличие от унитарного значительный акцент по вполне понятным причинам делается не только на разделение властей по «горизонтали» (между центральными органами государства), но и по «вертикали» (между центром и субъектами федерации);

     в) политический режим. Современные демократические политические режимы, как правило, прокламируют и придерживаются (по крайней мере, теоретически) принципа разделения властей. В то время как тоталитарные и автократические режимы, даже тогда, когда заявляют о приверженности принципу разделения властей, на деле имеет место лишь разделение властных функций;

     г) существующие исторические, национальные и политические традиции, а также  сложившаяся политическая практика в той или иной стране.

     Наряду  с названными действуют и иные объективные и субъективные факторы, влияющие на процесс реализации в разных странах теории разделения властей. Их много. Они весьма разнообразны и многочисленны. О преимуществах и недостатках каждого из них идут споры. Глубокое и разностороннее их изучение позволит создать более полное представление не только об основных положениях теории разделения властей, но и об особенностях национальной практики их применения.

     ГЛАВА 3. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В РОСИИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

     3.1. Президент

     Пост  главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках - выборный президент. Глава государства, обычно наделяем широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступает как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства должен обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти.

     Часть 1 статьи 80  КРФ определяет Президента РФ как главу государства и устанавливает в общем виде его функции. Он является гарантом КРФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (иначе говоря - координирует деятельность "ветвей власти"), определяет в соответствии с федеральными законами  основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию как глава государства внутри страны и в международных отношениях. Весьма сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. В отличие от ряда стран (Франция и др.) Президент РФ не называется в КРФ "арбитром" во взаимоотношениях трех властей, откуда и родилось мнение, будто он стоит "над тремя властями", но по существу Президент РФ и есть арбитр, если основные власти не находят согласованных решений или порождают конфликты во взаимоотношениях. Исходя из этой роли, Президент РФ вправе прибегать к согласительным процедурам и другим мерам преодоления кризисов и разрешения споров. Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ.

     Президент избирается гражданами РФ на четырёхлетний  срок полномочий с возможностью переизбрания на второй срок. Он не подотчётен Федеральному Собранию, не несёт перед ним политической ответственности и может быть отрешён от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.

     Указы и распоряжения Президента РФ, с  одной стороны, должны соответствовать  КРФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае обнаружения пробелов в законодательстве.

     Досрочное прекращение полномочий Президента возможно в случае:

     1) его отставки;

     2) стойкой неспособности по состоянию  здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

     3) отрешения от должности

     Конституция проводит четкое различие полномочий Президента и ФС, исходя из принципа разделения властей. В то же время  полномочия Президента в сфере взаимоотношений  с парламентом позволяют рассматривать  главу государства как непременного участника законодательного процесса.

     Президенту  принадлежит право назначать  выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются  Советом Федерации. После выборов  Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы раньше этого срока.

     Президент имеет право законодательной  инициативы, т. е. внесения законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами ФС при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней.

     Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111 КРФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев (ч. 3 ст. 117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч. 4 ст. 117 КРФ). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.