Специфика федеративного устройства Российской Федерации

1. По способу образования (формирования):

• федерация образуется посредством преобразования унитарного государства в федеративное или вследствие распада другого федеративного государства, субъектом которого было новообразованное государство (Чехословакия в 1969 г. Была преобразована в федерацию; Российская Федерация образовалась посредством преобразования другой федерации – СССР);

• преобразование конфедерации (объединения нескольких независимых государств, которые в конфедерации сохраняют свою независимость) в федерацию (США, Швейцария в XIX в.). Федерация – союзное государство и входящие в ее состав территориальные образования утрачивают свой суверенитет, отчуждая (передавая навсегда) часть своих правомочий, принадлежащих им в период независимости центральному (федеральному) правительству. Отсутствие суверенитета у территориальных образований в составе федерации подчеркивается невозможностью выхода их из федерации и приобретения государственной независимости.

2. По способу закрепления правомочий центрального (федерального)

правительства и территориальных образований  в составе федерации. Выделяются:

• конституционные федерации;
• договорные федерации.

   Конституционные  федерации предполагают, что права  участников федерации определяются  посредством общегосударственного  референдума, который принимает  федеративную конституцию. Правомочия  территориальных образований образуется как отчуждение части государственного суверенитета в пользу данных образований. В основе конституционной федерации лежит передача части общегосударственного суверенитета территориальным образованиям (территориальным подразделениям народа суверена) на условиях отчуждения (передача прав, которая не может быть изменена или отменена).

   Договорная  федерация обычно образовывается  во время преобразования конфедерации  в федерацию. Договорная федерация  известна в следующих вариантах:

• сильный вариант: территориальные образования, являющиеся суверенными государствами, отчуждают часть своих правомочий центральному правительству и передают эти правомочия в том объеме, в каком считают необходимым. В Российской Федерации большинство национальных республик рассматривают Российскую Федерацию как договорную федерацию, так как принятию конституции 1993 г. предшествовал Федеративный договор 1992 г., а также принятие конституций национальных республик в 1991 – 1992 гг., которые провозглашали свой суверенитет, объявляли о своей свободной ассоциации с Российской Федерацией;
• слабый вариант: федерация может предусматривать разграничения компетенции между центральными органами власти и территориальным образованием на основе индивидуального договора. Это возможно в том случае, если существует установленный вне всяких договоренностей, зафиксированных в конституции, предмет исключительного ведения центральных органов власти, а также существуют предметы исключительного ведения территориальных образований (также определенных в конституции) и существует предмет совместного ведения центральных органов власти и территориальных образований.

   Посредством  договора предмет совместного  ведения становится либо предметом  исключительного ведения федерации,  либо предметом исключительного  ведения территориальных образований.  Договор о разграничении правомочий  носит характер делегирования,  а не отчуждения прав (передача  на срок действия данного соглашения). Такой вариант договорной федерации совместим с конституционным типом федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает слабый тип договорной федерации, но отвергает договорную федерацию в жестком, сильном смысле.

3. По способам формирования территориальных образований:

• территориальные федерации, т.е. территориальные образования выделяются по географическим, историческим или экономическим основаниям (Рязанская область);

• национальные федерации – территориальные образования совпадают с границами компактного проживания какого-то одного этноса, который называется титульным. Российская Федерация относится к смешанному типу: это одновременно и территориальная и национальная федерация.

4. По правовому положению территориальных образований делятся на симметричные и асимметричные федерации. Симметричные обладают равными правами и обязанностями (Российская Федерация). Асимметричные – тип, при котором территориальные образования имеют разный статус (конституция США предусматривает 3 вида территориальных образований: штаты, округ Колумбия, федеральные территории).

   Помимо  унитарного и федеративного государства  существуют межгосударственные  объединения, имеющие некоторые  признаки государственности:

• уния;
• конфедерация.

   Уния  – это объединение двух или  более государств посредством  одного главы государства (обычно  монарха). Формально Российская империя  также была унией, хотя фактически  – унитарным государством (с автономным  Великим княжеством Финляндским  и тремя протекторатами: Хивинским  и Бухарским ханствами, Урянхойским  краем).

   Третьей формой государственного устройства принято считать конфедерацию. Однако, сейчас взгляд на конфедерацию стал меняться, и многие юристы сравнивают эту форму с государственным союзом.

  Конфедерация - это "государственный союз государств". То есть ни одно из государств - членов конфедерации не утрачивает своего государственного суверенитета; части конфедерации не только обладают своими органами власти и управления, но зачастую сохраняют свою национальную денежную систему, армию, полицию и т.д.

   Конфедерация  возникает, как правило, на  недолгий срок, для решения каких - либо общественных целей (объединение усилий в той или иной сфере человеческой деятельности: внешней или внутренней политике, военном деле, культуре или искусстве, экономике и др.). Как правило, конфедерация не имеет собственных органов управления; чаще всего создаются консультативные, наблюдательные или контрольные органы. Конфедерация в отличие от федерации не образует нового государства.

   Исторически  эта форма сложилась вместе  с федерацией, но на практике  встречалась и встречается крайне  редко. Это все - таки переходная  форма государственного устройства, и поэтому она возникает на несколько лет, не больше. Однако существует мнение, что конфедерация может стать со временем весьма распространенным явлением. Не исключено, что конфедерация (и даже конфедеративное государство) окажется в будущем конструктивной моделью государственного устройства, в особенности в условиях, когда распадаются государства имперского характера, имевшие внешние атрибуты федерации, такие, как СССР, Югославия.

   В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами:

- конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, в отличие от федерации;

- конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов, единого государственного бюджета;

- сохраняет  гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе;

- государства  могут договориться о единой денежной системе, о единых таможенных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существования союза.

   Для  конфедерации характерны институты:

1. цессии и сецессии.
2. ратификации.

   Институты  цессии и сецессии гарантируют  обоюдно-выгодный характер конфедерации. Цессия – процедура вхождения  государства в состав конфедерации. Сецессия – процедура их выхода. Цессия участников конфедерации  осуществляется в добровольном  порядке, сецессия – в добровольном  и недобровольном. Добровольная  сецессия – выход государства  из конфедерации по собственному  волеизъявлению, недобровольная –  исключение государства из состава  конфедерации за нарушение условий  пребывания в ней.

   Ратификация  – процедура утверждения международного  договора или соглашения национальным  парламентом, придающая им характер  закона. В конфедерации общие  законы не имеют прямого действия. Законы конфедерации действуют  на территории ее участника  в случае их ратификации.

   Наиболее известны две конфедерации – североамериканская и швейцарская. В настоящее время Европа стремится к конфедерации (но только в экономическом вопросе).

   США:  С момента обретения независимости  американские штаты образовали де-факто конфедеративное государство, в котором практически вся власть сохранялась за отдельными штатами. Конфедеративную форму устройства сохранили и первой общенациональной конституцией стали Статьи Конфедерации.

   Статьи Конфедерации предусматривали орган представительной власти - Конгресс конфедерации, в котором каждый из штатов имел один голос. От каждого штата в состав Конгресса конфедераций избирались от 2 до 7 делегатов (которые и составляли 1 голос). Конгрессу делегировались следующие полномочия: право объявлять войну, заключать договоры и вступать в союзы, формировать армию, чеканить монету, делать займы и т.д. Наиболее важные полномочия осуществлялись с согласия 9 из 13 штатов.

   Статьи конфедерации не предусматривали учреждение исполнительной и судебной власти. Не принадлежали конфедерации и право взыскания налогов. Взносы на ее нужды определялись на основе стоимостной оценки и степени мелиоративной оснащенности земель штатов. Набор в армию осуществлялся отдельными штатами по квотам, "соразмерным с числом белого населения".

   Ущербность конфедеративной формы устройства проявилась уже в годы войны за независимость - Конгресс не мог содержать армию ввиду отказа штатов выплачивать взносы. Глубокий экономический кризис, развал финансовой системы и социальные потрясения - таким был фон, на котором разрабатывалась конституция США 1787г., учредившая федеральную форму государственного устройства.

   Сходна была судьба и швейцарской конфедерации. Образовалась она на основе союзного договора, по которому кантоны Швейцарии сохраняли свою независимость, а также все права, не делегированные союзу. Кантоны имели свою монету, гражданство, заключали торговые договора с иностранными государствами, определяли формы внутреннего управления. Жители одного кантона не имели права селиться в другом кантоне, если между властями кантонов не было соглашений по этому поводу. Союзной власти были предоставлены в основном политические и военные вопросы. Парламент Швейцарии – Сейм конструировался не как орган представительства, а как собрание уполномоченных от кантональных правительств. Делегаты Сейма подчинялись только данным им инструкциям и принимали лишь предварительные решения. Правительство союза – Исполнительный совет был лишен властных полномочий и самостоятельной финансовой базы. Все эти вопросы решались кантонами. С 1829г. в условиях углубившегося экономического кризиса в Швейцарии началось движение за формирование нового союза власти. Итогом стало учреждение союзного государства ставшее фактически федеративным.

    В современный период получили широкое распространение различные виды межгосударственных объединений. Например, Организация Объединенных Наций, как универсальное объединение государств, Совет Европы, Юнеско, как функционально-целевые объединения и др.⁴

   Опыт  истории североамериканской, швейцарской  и др. конфедераций позволили выделить следующие признаки, характерные для этой формы государственного устройства:

1.    Договорная форма образования конфедерации. Большая часть конфедераций была образованна на основе соответствующих договоров.
2.    Свобода выхода из конфедерации (сецессии). В отличие от федерации, где попытка сецессии рассматривалась как мятеж, выход же из состава конфедерации означает расторжение договорной связи с союзом.
3.    Конфедерация не обладает суверенитетом, суверенитет принадлежит государствам, входящим в нее. То есть никакие решения союзной власти не имеют силы на территории государства, входящего в состав конфедерации, без их согласия.
4.    Предметы ведения конфедерации ограниченны перечнем небольшого и в целом незначительного круга вопросов. Это вопросы войны и мира, внешней политики, формирование единой армии, общей системы коммуникаций, разрешение споров между субъектами конфедераций.
5.    В конфедерации образуются не все государственные органы, а только те, которые необходимы для осуществления задач, выделенным по договорным актам.
6.    В представительных органах конфедерации делегаты представляют не территориальные части или население одного государства, а суверенитет государства.
7.    Постоянно действующие государственные органы конфедерации не обладают властными полномочиями. Акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия и адресованы к органам власти субъектов конфедерации.
8.    Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании, либо отказа в применении актов союзной власти.
9.   Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов субъектов конфедерации. Правом непосредственного налогообложения конфедерация не обладает.
10.    Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
11.    Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.
12.   Воинские формирования комплектуются субъектами конфедерации, причем нередко сохранялось их двойное подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектам.