Специфика федеративного устройства Российской Федерации

   Унитарные государства состоят из политико-административных и/или административных территориальных единиц, статус которых регулируется главным образом актами текущего законодательства центральной власти. В унитарных государствах действует, как правило, единая система законодательства, единая система государственной администрации, единая судебная система. Если же какой-то части страны предоставлена национально-территориальная автономия, то здесь могут быть особенности: например, общегосударственные законы, затрагивающие сферу законодательной автономии такой государство подобной единицы, на ее территории не действуют, по крайней мере без ее согласия. В подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т.п.).

   С  точки зрения организации публичной  власти унитарные государства  можно разделить на децентрализованные и централизованные.

   В  децентрализованных унитарных государствах  существует конституционное распределение  полномочий между центральной  властью и территориальными единицами  высшего уровня. Это сближает  их с федеративными государствами.

   Например, согласно ст. 117 Конституции Итальянской  Республики 1947 года, в пределах основных  принципов, установленных законами  государства, и при условии  не противоречия национальным интересам и интересам других областей область может издавать законодательные нормы по 18 позициям (организация ведомств и административных единиц областного подчинения, границы общин, местная полиция, градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным конституционными законами. Области также могут наделяться правом издавать нормы для проведения в жизнь общегосударственных законов. Учитывая содержащиеся в статье оговорки, следует признать, что перечисленные предметы ведения образуют совместную сферу компетенции государства и областей, а исключительной сферы ведения в отличие от субъектов федераций области не имеют. Напротив, все, что находится за пределами ст. 117, составляет исключительную сферу ведения государства.

   По вопросам, кроме тех, которые общегосударственными законами передаются в ведение провинций, общин или иных местных единиц, области могут осуществлять административные функции, причем государство может передавать областям и другие административные функции. Область осуществляет все эти функции, как правило, через провинции, общины или иные местные единицы.

   Децентрализованную структуру имеют и субъекты децентрализованных федераций. Так, Конституция бразильского штата Минас Жераис установила в ст. 169, что муниципия на своей территории осуществляет компетенцию исключительную и совместную или дополнительную согласно Конституциям республики и штата. Мы видим здесь определенный элемент федерализма внутри штата. Согласно ст. 170, автономия муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:

- вырабатывать и промульгировать свой органический закон;

- избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;

- устанавливать и взимать налоги, создавать и упразднять округа, поощрять территориальное обустройство, организовывать и предоставлять публичные услуги местного значения (все это в рамках общих норм Союза и штата).

   Относительно децентрализованными унитарными государствами являются такие, в которых высшие территориальные единицы носят исключительно или главным образом административный характер, а самоуправляются лишь низовые единицы.

   Например, ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Болгарии 1991 года устанавливает: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные территориальные образования». Последняя норма направлена против возможных намерений компактно проживающего и растущего турецкого меньшинства. Но независимо от этого не слишком точного конституционного положения (местное самоуправление по определению предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136 Конституции характеризует общину как основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление. Что же касается единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142 и 143, область - административно-территориальная единица для проведения региональной политики, осуществления государственного управления на местах и обеспечения соответствия между национальными и местными интересами, а поэтому управление в области осуществляется областным управляющим с помощью областной администрации. Областной управляющий назначается Советом министров и обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка, осуществляет административный контроль.

   Централизованные унитарные государства - это те, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, в том числе «социалистических», формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах единоличных «партийных» руководителей, которые, в свою очередь, находятся под жестким контролем центральной «партийной» власти.

   В заключение следует отметить, что в демократических государствах часто конституционно предусмотрены определенные гарантии территориальной целостности политико-административных единиц, особенно первичных - городских и сельских общин, равно как и иные гарантии их административной автономии. Эти гарантии имеют меньший объем, чем гарантии носителей государственной автономии.

   Так,  согласно ст. 88 Конституции Свободного  Государства Саксония (это одна  из германских земель) 1992 года, возможно  изменение территории общин и  сельских уездов по соображениям  общего блага. Это может быть  осуществлено соглашением между  общинами, заключаемым с разрешения  государства, либо законом или на основе закона. Территория сельских уездов может изменяться только законом или на основе закона. Ликвидация общины или сельского уезда вопреки их желанию может осуществляться только законом. Территориальному изменению должно предшествовать выявление административно-территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения.

   Федеративное устройство – форма территориального устройства, когда государственный суверенитет разделен между народом как целым в лице центральных органов власти и территориальными подразделениями народа в лице местных (территориальных) органов власти².

   Термин «федерация» происходит от латинского слова «федерале», что означает «объединять», «укреплять союзом». Это сложное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц (как мы видели, в некоторых унитарных государствах есть также автономные образования), составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. Они называются по-разному: штаты (США, Индия и др.), земли (Австрия, Германия), провинции (Канада, Пакистан и др.), кантоны (Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т.д. Обобщенно их называют обычно субъектами федерации. Этот доктринальный термин принят теперь и отдельными конституциями. Наряду с субъектами федерации, которые занимают всю (например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или союзные территории (например, Индия, США), владения (Венесуэла), федеральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государства, занимающие особое положение (США).

   При создании федеративных государств всегда решается вопрос о передаче федеральному центру определенных экономических, политических, управленческих полномочий, и в первую очередь тех, которые федеральная власть сможет решать более успешно, чем это делали бы субъекты федерации каждый в отдельности. Одновременно решается вопрос о том, какие полномочия сохранить за субъектами федерации, а какие им рациональнее решать совместно с центром.

   Органы  власти территориальных образований  обладают исключительным предметом  ведения, в реализацию которого  центральные органы власти не  имеют права вмешиваться. Правовой  статус субъекта федерации не  может быть изменен в одностороннем  порядке, как статус территориальных  образований в составе унитарных  государств. Это является самым  общим и главным признаком  федерации.

   В  федеративном государстве предмет  государственного ведения делится  либо на две, либо на три  части:

1. Предмет ведения, закрепленный за центральными (федеральными) органами;
2. Исключительный предмет ведения территориальных образований;
3. Предмет совместного ведения центральных и территориальных органов власти³.

   В  Российской Федерации предмет  совместного ведения регламентируется  через так называемые «модельные  законы». Модельный закон принимается  федеральным законодательным органом,  который фиксирует основные принципы  государственного регулирования  тех общественных отношений, по  поводу которых принимается закон.  Однако этот закон не принимается  единообразно в территориальных  образованиях, которые дополняют  его законами, принятыми своими  законодательными органами.

   В  силу разграничения предметов  ведения государственный аппарат  становится более сложным по  строению, чем в унитарном государстве.  В федеративном государстве территориальные  органы государственной власти  подразделяются на:

1. Территориальные отделения центральных (федеративных) органов власти. Эти государственные органы включены в систему служебного подчинения центральным органам власти и действуют на всей территории государства;
2. Собственные органы власти территориального образования:

а) их полномочия распространяются только на территорию субъекта федерации;

б) их персональный состав формируется посредством  волеизъявления граждан данной территории;

в) органы власти территориального образования  подчиняются (в пределах предмета собственного ведения) местному законодательству;

г) в территориальном  образовании две ветви власти являются параллельными федеративным органам власти (законодательная, исполнительная), за исключением правоохранительных органов.

   Органы  законодательной власти состоят  из парламента федерации и  парламентов субъектов федерации.  Это постоянно действующие органы  государственной власти. Они избираются  непосредственно народом и подотчетны  своим избирателям. Парламенты  занимаются в основном нормотворческой  деятельностью и принимают законы  и постановления в пределах  своей компетенции. В своих  решениях они выражают волю  народа федерации и предают  ей общеобязательный характер. Решения  законодательных органов обязательны  к исполнению всеми другими  органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами  государственной власти и органами  местного самоуправления.

   Органы  исполнительной власти включают  федеральное правительство, федеральные  министерства и службы, так же  правительства, министерства, администрации  и другие исполнительные органы  субъектов федерации. Они составляют  единую систему органов исполнительной  власти, возглавляемую федеральным  правительством.

   Органы судебной власти - это, как правило, Конституционный Суд, Кассационный (Верховный) Суд, Кассационный (Верховный) Арбитражный Суд, другие федеральные суды, а так же суды субъектов федерации. Органы судебной власти предназначены для осуществления правосудия. В своей совокупности они составляют судебную систему федерации. Все суды являются независимыми и подчиняются только закону.

   Остальные  государственные органы имеют  сходное разделение на федеральные  органы и органы субъектов  федерации. Исключения, как правило,  составляют разведывательные и  контрразведывательные органы и  органы таможни (и то, и другое  является исключительным правом  федерального центра).

   Существует  несколько вариантов федеративных  устройств. Они классифицируются  по следующим основаниям: