Система законодательства: понятие, структура

Следующим видом законов являются федеральные конституционные законы. Это такие законы, которые вносят изменения и дополнения в Конституцию, а также законы, которые принимаются для регулирования вопросов, прямо предусмотренных Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108). Они занимают особое место в российском законодательстве, так как имеют высшую юридическую силу и призваны обеспечить стабильность Конституции, закрепляющей основы его конституционного строя. В Конституции указаны конкретные предметы ведения России, подлежащие регулированию федеральными конституционными законами.

Путем издания федеральных конституционных законов определяются, например, порядок проведения общероссийского референдума, режим военного положения, утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации, порядок изменения Конституции в связи с изменением состава Российской Федерации и другое.

Федеральные конституционные законы имеют прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации. Правовое содержание прямого действия законов заключается в том, что они применяются непосредственно всеми субъектами права без подтверждения со стороны каких-либо органов государственной власти. Верховенство означает, что все иные юридические акты, входящие в федеральную правовую систему, издаются в соответствии с федеральными конституционными законами и не должны им противоречить.

Федеральные законы принимаются по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обязательное издание некоторых федеральных законов предусмотрено в самой Конституции. Это, например, законы о гражданстве Российской Федерации, об условиях и порядке пользования землей, о сведениях, составляющих государственную тайну и т.д.

Федеральные законы не могут противоречить Конституции и федеральным конституционным законам и должны строго им соответствовать.

Законы субъектов Федерации принимаются представительными (законодательными) органами субъектов Федерации. Порядок и процедура принятия данных законов определяются конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, а также регламентами представительных (законодательных) органов субъектов Федерации.

Для федеративной государственности непреложным является принцип, согласно которому законодательные акты субъектов Федерации должны соответствовать общефедеральным законам. Недопустимым является тот факт, когда в федеративном государстве нормативные правовые акты составляющих его субъектов находятся в противоречии с федеральным законодательством, когда эти субъекты "вводят свои принципы построения правовой системы" вопреки действующим общефедеральным принципам19.

Таким образом, можно сделать вывод, что главным требованием ко всем нормативно-правовым актам, вне зависимости от того, какое место они занимают в иерархии, является их законность, и точное следование и исполнение Конституции Российской Федерации.

2.2. Подзаконные нормативно-правовые  акты: понятие, виды.

Выше было сказано о законе, как о нормативно-правовом акте, обладающим высшей юридической силой. Но необходимо отметить также и о нормативных актах, которые издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов и должны строго соответствовать принципам и нормам, содержащимся в них – это подзаконные нормативные акты.

В научной литературе подзаконный нормативный правовой акт определяется как юридический акт компетентного органа, изданный "на основе и во исполнение закона" и ему не противоречащий20.

К подзаконным нормативно-правовым актам относятся: нормативные постановления представительных органов (парламента); нормативные указы и распоряжения Президента; нормативные постановления и распоряжения Правительства; нормативные указы глав субъектов в составе Федерации; нормативные постановления правительств субъектов в составе Российской Федерации; нормативные приказы и инструкции министерств и ведомств; нормативные постановления, распоряжения и приказы краевой, областной и иной местной администрации.

Указы и распоряжения Президента РФ как акты главы государства издаются по широкому кругу полномочий, предусмотренных Конституцией РФ. Указы Президента РФ являются нормативными правовыми актами, а распоряжения, как правило, - актами индивидуального характера, касающимися конкретных отношений либо определенных лиц.

Указы Президента РФ не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что нормативные акты Президента носят подзаконный характер. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 90 Конституции РФ), имеют прямое действие и приоритетное значение по отношению к другим подзаконным актам.

Указы Президента РФ наряду с федеральными конституционными и федеральными законами служат нормативной базой для стабильного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

Нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после их официального опубликования, за исключением случаев, когда самим нормативным актом установлен другой срок введения его в действие21.

Постановления Правительства РФ согласно Конституции РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и регулируют отношения в различных отраслях общественной и государственной жизни. Они обязательны для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами на всей территории Российской Федерации. Акты Правительства РФ носят подзаконный характер и не могут противоречить федеральным законам и указам Президента РФ. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.

Акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и в "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после их подписания. Нормативные акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их опубликования.

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти обычно определяют порядок деятельности внутриведомственных отношений для органов, должностных лиц и работников учреждений и предприятий данного ведомства. В некоторых случаях федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями. Они регулируют межотраслевые, межведомственные отношения. Например, нормативные правовые акты Министерства финансов, Министерства транспорта и ряда других органов. Помимо этих актов существуют так называемые межведомственные акты, которые регулируют межведомственные отношения, т.е. отношения, связанные с деятельностью только этих ведомств.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам их ведения обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от формы собственности, а также должностными лицами и гражданами.

Порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов органов местного самоуправления определяется уставом данной административно-территориальной единицы.

Весьма актуальной остается проблема обеспечения соответствия нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, федеральному законодательству и законодательству субъекта в составе Российской Федерации. Хотя органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление осуществляется в рамках действующего законодательства, и акты, принимаемые ими, должны соответствовать предписаниям законодательных актов органов государства. Это обеспечит осуществление законности на всей территории страны22.

Также предпринимались настойчивые попытки вывести указы Президента РФ из числа подзаконных актов. В послании Президента РФ от 16 февраля 1995 г. Федеральному Собранию РФ специально указывается, что «указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства».

Сомнительна и другого рода практика, когда подзаконные акты начинают замещать законы. Например, в соответствии со ст.63 Конституции РФ  Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Однако Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища утверждается (изменяется) Указом Президента РФ.23 Другими словами, их абсолютно «подзаконный характер» не очевиден24.

Во всем цивилизованном мире президентские акты считаются подзаконными, а во многих странах они приобретают юридическую силу только после скрепления их подписью главы правительства или соответствующих министров. Мы считаем, что в нашей стране пока нет никаких конституционно – правовых или других веских оснований для того, чтобы в России придать особую силу указам Президента.

Глава 3. Соотношение системы права и системы законодательства. Проблемы и перспективы развития системы законодательства РФ.

3.1. Соотношение системы права  и системы законодательства.

 С учетом, исторического опыта отечественного права и законодательства в советской правовой науке сложилось научное направление исследования системы права и законодательства, которое в настоящее время используется в науке права и современной России.

Система права и система законодательства – это тесно взаимосвязанные, самостоятельные категории, представляющие собой два аспекта одной и той же сущности - права. Они соотносятся между собой как форма и содержание, при этом система права - его содержание - это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых общественных отношений, а система законодательства - есть внешняя форма права, выражающая строение его источников, т.е. систему нормативных правовых актов.

Систему права и систему законодательства необходимо различать по следующим основаниям:

1) первичным  элементом системы права является  норма, а первичным элементом  системы законодательства - нормативный  акт.

Юридические нормы отраслей права - это "кирпичики", из которых складывается отрасль права. И отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права. В одних случаях отрасль права есть, а отрасли законодательства - нет (финансовое право, сельскохозяйственное и др.). Такие отрасли не кодифицированы, и действующий в этой сфере нормативный материал разбросан по различным нормативным правовым актам. Бывает и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс РСФСР и др.). Идеальным является вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское, уголовное, административное, семейное и др.).

2) если  система права выступает в  качестве содержания, то система  законодательства - в качестве формы;

3) система  права складывается объективно  в соответствии с существующими  общественными отношениями, система  законодательства преимущественно  субъективна, так как зависит  от законодателя;

4) если  система права имеет первичный  характер, то система законодательства - производный (первая служит исходной  базой для второй);

5) если  система права имеет только  горизонтальное (отраслевое) строение, то система законодательства - еще  и вертикальное (федеративное, иерархическое);

6) система  права и система законодательства  различаются и по объему: законодательство, с одной стороны, не охватывает  всего разнообразия нормативности (кроме законодательства, право оформляется  и в юридических обычаях, и  в нормативных договорах, и в  юридических прецедентах); а с  другой - включает в себя, кроме  формулировок норм, и иные элементы - преамбулы, названия разделов, глав, статей и т.п.25

 Структура  системы права не может быть  изменена в угоду законодателю, ее обновление связано с развитием  общественных отношений, что приводит  к появлению новых отраслей  и институтов.

Правоведы к особенностям соотношения двух систем относят:

1. В системе права более конкретно, чем в системе законодательства, воплощается волевое начало права. Только в системе права его нормы обретают свой действительный смысл.
2. Объективно существующая система права является базой для упорядочения законодательства, поскольку, поскольку объединять нормы права в институты и отрасли можно только по научно обоснованным критериям предмета и метода правового регулирования.
3. Правильное понимание системы права является залогом успешного функционирования системы законодательства. Нормы права должны регулировать только те отношения, на которые рассчитаны. Пренебрежение системой права в процессе правоприменения является причиной дезорганизации общественных отношений. 

Отраслевая обособленность является итогом системы законодательства. Подобное обособление возможно при условии, если оно отражает особенности правового регулирования. Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права26. Структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. Поэтому в его решениях о системе законодательства, строении нормативных правовых актов неизбежно проявляется реальная, объективно обусловленная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм27. В процессе правотворчества законодатель должен исходить из особенностей отдельных структурных элементов системы права, своеобразия их соотношения друг с другом.