Система органов государственной власти в субъектах РФ

Таким образом, после вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ происходило кардинальное обновление законодательства о государственной  гражданской службе субъектов Российской Федерации. При этом в законотворческой практике обозначились два подхода  к содержанию базовых региональных законов о гражданской службе. В одних субъектах РФ законы принимаются  в виде объемных комплексных документов, в которых консолидированы нормы  федерального и регионального законодательства. Несмотря на большой массив правовых норм в подобных законах, их действительный регулятивный потенциал невелик. В  других субъектах РФ законодатели сосредоточились  на регулировании только тех вопросов, которые федеральным законом  отнесены к их компетенции.

Гражданская служба субъектов Федерации —  это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению  исполнения полномочий региональных государственных  органов. Во-первых, она имеет переходный характер, ее структура еще не сложилась  и имеет ряд уровней, форм и  элементов, которые постепенно должны трансформироваться или исчезнуть  совсем. Во-вторых, гражданская служба субъектов Федерации политически, экономически, юридически и организационно до сих пор представляла собой практически самостоятельный срез государственного управления, плохо связанный с федеральной и муниципальной службами. Регулирующие ее законы и нормативные акты плохо встраивались в систему государственной службы Российской Федерации. Подчас они были нелогичны в процессе государственного строительства, создавали дополнительные трудности в технологии государственного управления. В-третьих, после принятия Указа Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849, региональная гражданская служба в основных чертах начала постепенно повторять структуру федеральной гражданской службы страны в целом.

 

 

1.2 Классификация и структура государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

 

 

Формирующаяся гражданская служба субъектов Федерации  вполне дифференцируется по трем критериям (основаниям): по территориально-национальному  принципу, по уровням власти и по ветвям власти. Соответственно этому  можно предложить следующую классификацию:

1) по территориально-национальному  принципу — гражданские службы;

2) по уровням государственной власти (по вертикали) — гражданские  службы: региональные, районные;

3) по ветвям государственной власти (по горизонтали) — гражданские  службы: законодательной, исполнительной, судебной и других органов  власти.

По  уровням государственной власти (по вертикали) в каждом субъекте Федерации  пока что целесообразно различать  региональную и районную гражданские  службы. При этом нужно подчеркнуть, что структура районных аппаратов  органов исполнительной власти, по мере формирования, почти один к  одному повторяет основную структуру  аппаратов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Если  же брать внутреннее строение гражданской  службы субъектов Федерации, то горизонтальная структура здесь выстраивается  по четырем ветвям власти и включает соответственно аппараты законодательной, исполнительной, судебной и других органов власти.

В состав гражданской службы законодательной  власти входят лишь гражданские службы законодательных органов субъектов  Федерации. Поскольку законодательные  органы некоторых субъектов Федерации (например, республик Башкортостан, Карелии, Саха (Якутии) и др.) имеют  двухпалатную структуру, то и гражданские  службы здесь также разделяются  по этим палатам. Из-за низкого финансового  обеспечения многих субъектов Федерации  их законодательные органы формируются  по смешанной системе: часть депутатов  оплачивается государством, а другая — ведет работу на общественных началах. В некоторых субъектах  Федерации аппараты законодательных  органов достаточно многочисленны  и способны в должной мере обеспечить исполнение полномочий своими депутатами (Москва, Московская область, Татарстан, Башкортостан и др.).

Гражданская служба законодательных органов  субъектов Федерации испытывает наибольшие трудности в своем  становлении. Каждый уровень (федеральный, региональный, районный) и каждый законодательный  орган здесь функционируют совершенно самостоятельно. Какое-либо служебное общение, а тем более обмен опытом между законодательными органами даже одного уровня до последнего времени практически отсутствовал. Поэтому и функции гражданской службы данной ветви государственной власти формируются в основном стихийно, методом проб и ошибок.

Государственные аппараты законодательных органов  большинства субъектов Федерации  пока численно невелики (30-40 человек) и  имеют обычно по четыре-пять отделов: организационный, юридический, информационно-аналитический, хозяйственный и общий (иногда протокольный).

К настоящему времени более или  менее определились следующие функции  государственного аппарата законодательных  органов субъектов Федерации:

1) подготовка и проведение сессий  законодательных органов, заседаний  депутатских комитетов, депутатских  слушаний, круглых столов и других  депутатских мероприятий; 

2) участие в разработке проектов  нормативных актов и проверке  исполнения принятых решений; 

3) учет и систематизация правовых  актов; 

4) планирование работы;

5) анализ социально-экономического  положения в регионе; 

6) изучение общественного мнения;

7) документационное обеспечение депутатов  и ведение делопроизводства;

8) рассмотрение писем и обращений  населения; 

9) финансовое и хозяйственное обеспечение  деятельности законодательных органов; 

10) обеспечение взаимодействия с  органами исполнительной и судебной  власти, а также местного самоуправления.

Среди четырех ветвей региональной гражданской  службы наиболее многочисленной является гражданская служба исполнительной власти. До начала реформ 1990-х гг. аппаратные структуры исполкомов региональных советов народных депутатов были стабильными и унифицированными. С началом этих реформ и ликвидацией советской власти численность региональных аппаратных структур и численность их персонала резко возросли.

Гражданская служба исполнительной власти включает:

1) гражданскую службу первых руководителей  исполнительной власти субъектов  Федерации; 

2) гражданскую службу Правительства  субъектов РФ;

3) гражданскую службу региональных  отраслевых органов исполнительной  власти субъектов Федерации; 

4) гражданскую службу региональных  органов федеральных министерств  и ведомств, которые находятся  на региональном бюджете (культура, труд, архитектура и др.).

Гражданская служба судебной власти состоит из гражданской службы уставного (конституционного) суда субъекта Федерации и мировых  судей. Судебная власть недостаточно эффективно взаимодействует с местным самоуправлением. Но Федеральный конституционный  закон «О судебной системе Российской Федерации» уже наметил основные положения концепции местной  судебной власти, что, несомненно, является позитивным моментом. Ведь местное  самоуправление без местного суда обычно не функционирует.

На  региональном уровне так же, как  и на федеральном, имеются еще  и иные (другие) органы власти, которые  приобретают немаловажное значение. Гражданские службы региональных органов федеральных министерств и ведомств, которые находятся на федеральном бюджете (военные комиссариаты, управления внутренних дел, управления здравоохранения и др.), а также гражданские службы региональных судов общей юрисдикции, гражданские службы региональных арбитражных судов и гражданские службы региональных прокуратур формально не входят в состав гражданских служб субъектов Федерации, но находятся на территории этих субъектов и обеспечивают решение многих их задач.

Таким образом, система гражданской службы субъектов Федерации строится на балансе двух начал — унитарного и федеративного, крайне необходимых  для успешного функционирования большого по территории и многонационального по составу российского государства. Государство и общество в состоянии успешно решать все свои основные задачи лишь при наличии постоянного высоко профессионального и энергичного государственного аппарата. Оптимальные структуры государственных аппаратов субъектов Федерации — залог их компетентной и эффективной деятельности.

 

 

1.3 Проблемы государственной гражданской службы в субъектах Федерации

 

 

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской  службы субъектов Федерации показывает, с одной стороны тенденции  демократизации и федерализации, а, с другой стороны, унитарного централизованного  развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если политико-правовая система пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе  объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося  пространства. Если же пойдет по второму  пути, то ее исторические перспективы  неопределенны и туманны.

Очевидно, путь федерализма для России более  перспективен. Но, чтобы развитие пошло  в этом направлении, необходимы продуманные  действия не только в политической сфере, но и в сфере гражданской  службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики.

Пути  оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие  проблемы совершенствования гражданской  службы всех субъектов Федерации, а  также ее взаимодействия с федеральной  гражданской службой. Другое — уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

К числу общих проблем относятся, во-первых, создание таких региональных гражданских служб, которые бы были совместимы между собой и с  федеральной гражданской и муниципальной  службами, а во-вторых, приведение отдельных  положений регионального законодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как классификация государственных должностей, классные чины, присяга гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование органов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др.

Если  структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной исполнительной и судебной власти более или менее  отработаны, то структуры и механизмы  функционирования аппаратов региональной законодательной власти все еще  формируются. Здесь много организационных  трудностей и неотрегламентированных ситуаций, у работающих в этих органах гражданских служащих по-прежнему не хватает профессиональных знаний и опыта, данная ветвь гражданской службы субъектов Федерации никем по существу не обобщается и никак не координируется. Усилия, которые предпринимаются в этом отношении работниками центрального аппарата Государственной Думы РФ, пока что явно не удовлетворяют реальные запросы.

В ряде субъектов Федерации, поскольку  они приняли свои законы о государственной  службе до принятия федерального закона в июле 1995 г., есть расхождения с  федеральным законом и между  собой в названии категорий государственных  должностей. Например, в республике Башкортостан все государственные должности поделены на «конституционные» и «государственные», а в Республике Саха (Якутии) — на «политические», «административные» и «вспомогательные».

Серьезным препятствием в оптимизации гражданской  службы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного реестра  должностей государственной гражданской  службы РФ, который бы включал все уровни государственного управления снизу доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном и районом уровнях царят хаос и неразбериха. В результате во многих субъектах Федерации на каждом уровне государственного управления учреждаются свои пять групп должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие). Так обстоит дело в г. Москве, Омской и Томской областях, в республиках Башкортостан, Коми, Саха (Якутия), Татарстан и некоторых других.

Во  многих республиках сохраняются  прежние пять классных чинов, в том  числе главный государственный  советник 1, 2 и 3 класса, но отсутствует  секретарь государственной гражданской  службы 1, 2, 3 класса. Другими словами, старые классные чины существенно расходятся с теми классными чинами, которые  определены в законе «О государственной  гражданской службе Российской Федерации».

Принцип единства правовых и организационных  основ гражданской службы, установленный  ст. 3 Закона «О системе государственной  службы РФ», нарушается разными подходами  к материальному обеспечению  гражданских служащих разных субъектов  РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение  своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Хотя эта  разница в настоящее время  все еще достаточно ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина.