Разделение властей как принцип организации государственной власти (на примере Конституции США)

срок  — обычное вето было применено 304 раза (преодолено — два раза), «карманное»  — 110, во второй срок — обычное вето было применено 42 раза (пять преодолено), «карманное» — 128 раз. За такую практику Г. Кливленд получил кличку «Президент-вето». Впрочем, в истории США было несколько президентов, которые вообще не практиковали вето: второй Президент А. Адаме (1735-1826), третий — Т. Джеффер- сон (1743-1826), шестой - Дж.Кв. Адаме (1767-1848), девятый - У.Г. Гаррисон (1773-1841), двенадцатый — 3. Тейлор (1784-1850), тринадцатый — М. Филмор (1800-1874) и двадцатый — Дж. Гарфилд (1831-1881), после которого все президенты использовали свое право вето.

  Названные виды вето распространяются на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Впрочем, для принятия Конгрессом поправок (точнее, предложения по- • правок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах, именно столько необходимо для преодоления вето Президента.

  Вторым  важным юридическим средством воздействия  на Конгресс являются послания Президента. Эти послания имеют три различные  формы: «О положении Союза», содержащее изложение осуществленных и будущих  политических целей главы исполнительной власти; годовой доклад об экономике  и изложение проекта бюджета. Посредством этих посланий Президент  может косвенно направлять работу Конгресса, они также предназначены для  ориентирования общественного мнения страны в отношении политики исполнительной власти. Из других юридических полномочий Президента в отношении Конгресса можно выделить право главы государства созывать Конгресс на специальные сессии; в настоящее время оно почти не используется из-за большой продолжительности обычных сессий, которые часто бывают более 300 дней в году, а в 1940 г. сессия продолжалась даже все 366 дней. Сама Конституция не называет времени заседаний Конгресса; так что этот орган вполне может считаться постоянным парламентом, т.е. парламентом, определяющим время, в течение которого он работает.

  Об  относительной самостоятельности  Президента говорит и существующая на протяжении всей истории США так называемая привилегия исполнительной власти, которая позволяет ее главе и его помощникам не отвечать на вопросы Конгресса и органов судебной власти. Согласно разд. 3 ст. II Конституции Президент должен периодически представлять Конгрессу информацию о положении Союза, но никакое

другое  положение не обязывает его публично информировать кого бы то ни было, когда  Президент полагает, что такие  сообщения затрагивают интересы национальной безопасности. Представляется вполне нормальным молчание Президента в таких случаях. Информация остается секретной (иногда она сообщается на закрытых заседаниях комиссий). Так, уже в 1796 г. Г. Вашингтон (1732—1799) отказывался предоставить Конгрессу информацию о некоторых международных переговорах. Еще одним примером, случившимся через 150 лет, может служить несообщение Сенату США содержания Ялтинских и Потсдамских соглашений (1945 г.). До Уотергейтского скандала в 70-х гг. XX в., несмотря на очевидное раздражение Конгресса, американские суды не были запрошены по время от времени возникавшим конфликтам между законодательной и исполнительной властями по поводу представления информации. Президент P.M. Никсон (1913-1994), ссылаясь на привилегию исполнительной власти, стремился получить иммунитет от судебного преследования. В постановлении по делу United States v. Nixon Верховный суд США единогласно признал за Президентом право хранить молчание в целях обеспечения национальной безопасности, оставляя в тайне соответствующую информацию. Суд, однако, установил пределы этой привилегии: информация должна быть представлена, когда того требуют интересы правосудия, и эта привилегия не может быть средством для того, чтобы уйти от преследования.

  Политическим  средством воздействия на законодательную  власть служит широкое использование  средств массовой информации, в результате которого рождается диалог между Президентом и остальной страной поверх голов и помимо воли избранных представителей в Конгресс. Воздействие же общественного мнения на Конгресс всегда было весьма ощутимым в Соединенных Штатах. Кроме того. Президент может влиять на членов своей партии, представленных в Парламенте, хотя партийная дисциплинированность в США никогда не была образцовой. Особенно большое значение играют «политические друзья» Президента в Сенате, обладающие опытом и компетентностью в различных сферах государственной жизни.

  В то же время Конгресс США по праву  считается высшим органом власти страны. Большая часть полномочий, перечисленных в Конституции, передана в ведение Конгресса (разд. 8 ст. I), тогда как компетенция Президента освещена в гораздо меньшей степени. Конгресс — главный орган США. Нижняя палата — Палата представителей включает 435 членов, избираемых путем всеобщих и прямых выборов на два года, и пять делегатов, представляющих округ Колумбия — местонахождение столицы страны — и ассоциированных территорий. Эти пять членов участвуют в пленарных заседаниях палаты без права голоса. В комитетах же палаты они имеют право голосовать. Сенат из 100 членов (по два от штата) также в своей основе имеет избирательный корпус, поскольку он избирается таким же путем, как и Палата представителей, но на шесть лет и с обновлением по третям каждые два года. Срок полномочий, меньшая численность членов делают этот орган более значительным, чем нижняя палата.

  Отличительной особенностью Палаты представителей является срок ее полномочий — всего два  года; другими словами, избранный  депутат, едва успев освоиться в  палате, должен готовиться к новым  выборам. Однако эта особенность нивелируется постоянным переизбранием одних и тех же лиц; например, на выборах в ноябре 2004 г. из 435 депутатов только десять оказались не избранными.

  Законодательство  — монополия Конгресса. Он принимает  законы, обладает исключительным правом принятия бюджета, установления налогов; палаты Конгресса обладают широкими контрольными полномочиями. Этот контроль осуществляется специализированными постоянными комитетами, обладающими правом вызова любых лиц для выяснения любых обстоятельств, связанных со своей компетенцией. Публичность обсуждений в комитетах, а также специальная процедура публичных слушаний, в которых помимо членов палаты Конгресса участвуют все заинтересованные организации, в частности лоббисты, является сильным средством воздействия на исполнительную власть и на общественное мнение. Палаты Конгресса, кроме того, могут учреждать специальные расследовательские комитеты (в истории США их было более тысячи). Эти комитеты обладают практически неограниченной властью по проведению расследований. Их сфера деятельности может быть самой разнообразной: преступность, деятельность публичных служб, военные дела и т.д.

  В отношениях исполнительной и законодательной  властей в США нельзя не учитывать  права Сената — верхней палаты Конгресса — утверждать высших должностных лиц страны, назначаемых Президентом, в том числе министров и судей Верховного суда, разрешать Президенту ратифицировать международные договоры.

  Конгресс  обладает и рядом других полномочий. Их достаточно много, мы ограничимся указанием на некоторые из них. Прежде всего. Конгресс имеет право вносить поправки в Конституцию страны, а также право предать суду (Палата представителей) и судить (Сенат) Президента, Вице-президента и других должностных лиц США в порядке импичмента. Это полномочие Конгресса является скорее политической, чем юридической юстицией, поскольку рассмотрение дела ведется в конечном итоге всей палатой (хотя предварительно вопросы рассматриваются специально создаваемыми комитетами). Палата голосует, скорее всего, исходя из своих политических предпочтений, чем из юридического анализа дела. В истории США было два случая, когда это полномочие Конгресса использовалось в отношении Президента. Впервые это случилось в 1868 г. в отношении Президента Э. Джонсона (1808-1875). У.Дж. Клинтон стал вторым Президентом, в отношении которого была применена процедура импичмента (в 1998 г.). Предполагавшееся обвинение в отношении Президента P.M. Никсона, как заключительный аккорд Уотергейтского скандала в 70-х гг. XX в., не может считаться завершенным, поскольку основной фигурант дела о подслушивании телефонных разговоров в штаб-квартире Демократической партии ушел в отставку, с тем чтобы избежать рассмотрения дела в Сенате.

  У.Дж. Клинтон — первый Президент США, вызванный в суд независимым прокурором К.У. Старром (р. 1946) по «делу Левински» и дававший показания перед большим жюри. 8 октября 1998 г. Палата представителей проголосовала за предание Президента суду импичмента по двум пунктам обвинения: за лжесвидетельство и обструкцию в отношении судебной власти. 12 февраля 1999 г. в Сенате первое обвинение собрало 54 голоса «за» и 45 — «против», при одном сенаторе, подавшем незаполненный бюллетень. По второму обвинению голоса разделились — 50 на 50. Требуемое большинство для осуждения — две трети голосов, т.е. 67 голосов, не было получено и У.Дж. Клинтон был освобожден от ответственности. На исход голосования повлияло и то, что общественное мнение было резко настроено против осуждения. Любопытным представляет тот факт, что согласно разд. 4 ст. II Конституции Президент отстраняется от должности при признании за ним вины в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках. У.Дж. Клинтон же совершил правонарушение в гражданском процессе, при рассмотрении дела о личной жизни. Большинство в Сенате, принадлежавшее к Консервативной партии и враждебно настроенное в отношении главы государства — демократа, проголосовало за осуждение; их голосов, как уже говорилось, оказалось недостаточно.

  Всего же за всю историю США было только 16 случаев, когда дело в порядке  импичмента доходило до Сената. О двух случаях в отношении Президентов только что было сказано. Четырнадцать других случаев слушания касались одного сенатора (У. Блант в 1798 г. был вынужден уйти в отставку), военного министра (У. Белкнап освобожден Сенатом от ответственности в 1876 г.), а по остальным делам обвинялись судьи.

  Импичмент в США представляется как необходимая  процедура при отсутствии политической ответственности министров перед  Конгрессом. В последнее время в зарубежной юридической литературе высказывается мысль о том, что импичмент в США является процедурой политической ответственности, а не процедурой, порождающей уголовную ответственность²⁸. В пользу такого вывода говорит то, что в результате этой процедуры не наступает уголовных санкций. Она направлена против серьезных нарушений по службе должностных лиц США. За всю историю США было только три случая импичмента в отношении Президентов — Э. Джонсона в 1868 г., Р. Никсона в 1974 г. и УДж. Клинтона в 1999 г., притом эти импичменты не были связаны с их служебной деятельностью. К тому же Э. Джонсон и У.Дж. Клинтон после того, как в Сенате не было собрано необходимого большинства голосов для их отстранения, оставались в должности до конца своего конституционного срока.

  Нельзя  еще раз не упомянуть и о  том, что Конгресс избирает Президента и Вице-президента в случае, когда в коллегии выборщиков ни один из кандидатов не набрал большинства голосов.

  Еще одной особенностью Конгресса США  является то, что его палаты могут исключать членов из своего состава большинством в две трети голосов (абз. 2 разд. 5 ст. I Конституции), что случается нечасто. До начала 90-х гг. XX в. такое произошло в отношении шести сенаторов и 35 конгрессменов. В то же время депутаты и сенаторы не обладают парламентской неприкосновенностью, и суды могут рассматривать дела без разрешения соответствующей палаты. В частности, в 1977-1978 г. (95-й Конгресс — номер считается по каждому переизбранию Палаты представителей) 13 парламентариев были исключены из Конгресса или осуждены за уголовные преступления.

  Чтобы управлять страной, Президент должен сотрудничать с Конгрессом, которому в случае разногласий принадлежит последнее слово. Конгресс по праву персонифицирует Соединенные Штаты. При принятии Верховным судом решений, в которых Конгресс является стороной, эта сторона определяется термином «Соединенные Штаты». Кроме того (и это очень важно), Президент не обладает правом досрочного роспуска Конгресса. Другими словами, Президент небезоружен (право вето), но и Конгресс весьма могущественен, поскольку обладает кардинальными средствами воздействия на исполнительную ветвь власти. Механизм, при котором осуществление власти основано на том, что ее законодательная и исполнительная ветви могут воздействовать друг на друга, заставляя их приспосабливаться друг к другу, искать взаимоприемлемые решения, в зарубежной литературе иногда именуется демократией компромисса.

  Контроль  за конституционностью в США осуществляется судами общей юрисдикции, а не специальными органами, как в большинстве стран  Европы. Суды США организованы на принципе единства судебной власти. Конституция США предусматривает существование только Верховного суда и тех низших судов, «которые будут время от времени устанавливаться и учреждаться Конгрессом». Верховный суд, включающий девять судей, назначается Президентом США с согласия Сената. Последний имеет право отказать в назначении: до сих пор было 30 подобных случаев за всю историю США. Никаких специальных квалификаций для кандидатов не требуется, но согласно обычаю ими могут быть только юристы. Судьи находятся в должности пожизненно, они могут уйти в отставку по достижении 75 лет. Однако, согласно народной молве, «судьи Верховного суда умирают редко и не уходят в отставку никогда». Известны случаи нахождения судей в должности около 40 лет (например, судья У. Бреннан (1906-?) был назначен в суд в 1956 г., а ушел в отставку в 1990 г.). Судьи Верховного суда могут быть отстранены в порядке импичмента, но за всю историю США такого еще не случалось.