Разделение властей как принцип организации государственной власти (на примере Конституции США)

  Конституцией  Пенсильвании, принятой в 1776 г., устанавливалась  наиболее демократическая форма  нового государственного режима. Вся  полнота власти отдавалась однопалатному  законодательному собранию, члены которого избирались сроком на один год. Ни один из членов законодательного собрания не мог работать в нем более  четырех лет. Реальной исполнительной власти не предусматривалось.

  Напротив, Конституция штата Массачусетс 1780 г. была гораздо более демократической. В ней устанавливалось четкое разделение полномочий между ветвями  власти; избираемый прямым голосованием губернатор мог наложить вето на решение  законодательной власти, а должность  судьи была пожизненной. Но если правительство  Пенсильвании оказалось слишком  сильным, но склонным потакать безответственным радикалам, то правительство штата  Массачусетс было слишком слабым, несмотря на его «консервативный» характер.

  До  того, как было достигнуто соглашение между штатами, главной проблемой  была не демократия, а свобода, а  точнее – правильное ее дозирование. У противников нового правительства, которых стали называть антифедералистами, было множество возражений разного рода, но всех их объединяла вера в то, что свободу можно сохранить только в маленьких республиках, где управляющие пространственно близки к управляемым. Сильное национальное правительство, считали антифедералисты, будет далеко от народа и сможет использовать свою власть для того, чтобы уничтожить или поглотить те функции, которые должны принадлежать штатам.

  Напротив, Мэдисон утверждал, что свобода  в большей степени сохраняется  в крупных республиках, в которых  сосуществуют различные точки зрения и интересы, а не в единообразных  малых сообществах. Люди с различными взглядами легче приходят к согласию в обществе, где распространены разнообразные  взгляды в форме плюрализма мнений и убеждений.

  Предпочитая большую республику, Мэдисон вовсе  не пытался подавить демократию. Более  того, он стремился показать, как  реально работает демократическое  правительство и как можно  улучшить его работу. Для того, чтобы  управлять, различные интересы должны объединяться и создавать коалицию, то есть союз. Коалиции, сформировавшиеся в крупной республике, более разнообразны и следовательно, более склонны  к соглашению, чем те, которые  возникают в небольших республиках. Эдисон пришел к заключению, что  в странах такого размера, как  Соединенные Штаты, с их огромным разнообразием интересов, «согласие  большинства вряд ли может быть достигнуто на других принципах, чем принцип  справедливости и общего блага»²¹.

  Из  своих рассуждений Мэдисон сделал достаточно смелые выводы. Он предположил, что национальное правительство  должно находиться на известной дистанции  от народа и быть изолированным от его минутных настроений, поскольку  люди не всегда хотят поступать должным  образом. В равной, если не в большей  степени, свободе угрожают страсти  толпы и фракционность, основывающаяся на популизме, а не только излишняя централизация власти. Следовательно, правительство должно быть устроено таким образом, чтобы иметь возможность защитить и политиков и народ от того, что их станут использовать в недостаточно обдуманных или в неблаговидных целях.

  История учит нас тому, полагал Мэдисон  и его коллеги, что людям свойственно  стремиться к власти, поскольку по природе своей они честолюбивы, жадны и их легко подкупить. Мэдисон  писал: «Что такое правительство, как  не концентрированное отражение  человеческой природы? Если люди были бы ангелами, то никакого правительства  не понадобилось бы. И если бы людьми управляли ангелы, то не понадобилось бы ни внешнего, ни внутреннего контроля над таким правительством»²².

  Д. Мэдисон,  Т. Джефферсон, Д. Вашингтон много потрудились над практическим  претворением теории разделения властей. Все они пришли к выводу, что из этой конструкции должны следовать: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата  с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль над законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; ответственность высших должностных лиц всех ветвей власти перед верховным представительным органом; независимость судейского корпуса.

  На  практике «действительно независимые  законодательные органы требуют  не только доктрины судебного разбирательства, но и тщательной защиты независимости  законодательства, как по форме, так  и по существу. Детали назначения, срок пребывания в должности, зарплата, статус, обучение и снятие с постов государственных  должностных лиц должны быть определены таким образом, чтобы защитить и укрепить эту независимость»²³.

  Творцы  конституции явно опасались тирании  со стороны большинства, которое  передало бы бразды правления в руки правящего меньшинства, как это  часто случалось в европейских  странах. Поэтому и самой главной  и весомой причиной обращения  к разделению властей была возможность  предотвращения с ее помощью узурпации  власти одной из ветвей и установления диктаторского режима. Барбер Конэйбл, представитель от Нью-Йорка, по этому  поводу заявил: «Отцы-основатели не хотели эффективных, авантюристических правительств, боясь, что они могли бы покушаться на личные свободы. Думаю, что они  были правы, и в качестве этому  я указываю на нашу свободу, стабильность и процветание»[6].

  Сами  создатели и разработчики конституции, несмотря на различия в политических взглядах, симпатиях и пристрастиях, были последователями, а порой и  знатоками концепций общественного  договора и разделения властей. Им особенно были близки идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье. На их правовые взгляды и позиции  значительное влияние оказали также  государственно-правовые установления Великобритании, ее правовая доктрина и практика. (Вспомним, что даже Монтескье  в качестве образца реального  разделения властей называл Великобританию.) Теория Ж.-Ж. Руссо об Общественном договоре, так же как и теория Дж. Локка  о сущности представительного правления  нашли свое отражение в тексте Конституции, в преамбуле к которой  утверждается принцип, что законность правления зиждется на согласии управляемых.

  Превращение теории Общественного договора в  реальность потребовало создания представительных институтов и такой политической системы, при которой эти институты  действительно отражают интересы и  мнения народа. Вначале существования  республики избирательное право  жестко ограничивалось. Поправки к  Конституции и решения судебных органов постепенно расширяли и гарантировали равные избирательные права, отменяя ограничения, обусловленные расой, полом или собственностью.

  Надо  признать, что федеральная модель конституционной системы все  же была списана с Конституции  штата Массачусетс; она в наибольшей мере импонировала как самой идее народовластия, так и рациональному  распределению бремени самой  власти между тремя ее ветвями. Как  отмечал Ш. Монтескье, это задача трудная, ибо «чтобы образовать умеренное  правление, надо уметь комбинировать  власти, регулировать их, приводить  их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла  уравновешивать другую; это такой  шедевр законодательства, который редко  удается выполнить случаю и который  редко позволяют выполнить благоразумию»²⁴.

  В результате, в США идея народовластия  получила иные, самобытные и даже, в  какой-то степени, уникальные черты. Вот  что писал по этому поводу французский  политолог и государствовед Алексис  де Токвиль: «В Америке народ сам  выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет; он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Все государственные  институты не только формируются, но и функционируют на демократических  принципах. Так, народ прямым голосованием избирает своих представителей в  органы и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что  именно народ управляет страной. И хотя государственное правление  имеет представительную форму, нет  сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются  мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа»²⁵.

  С самого начала разделение властей провозглашалось  в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа²⁶.

  Разделение  государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций самостоятельными, независимыми друг от друга структурными подразделениями государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращения произвола. Эта  цель достигается  разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных.

  2.3. ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

  Учрежденная в США система центральных  органов государственной власти стала притягательной моделью для большинства государств Центральной и Южной Америки, хотя некоторые, порой впечатляющие вариации от страны к стране вполне очевидны. В США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти — Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо одного из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом»²⁷.

  Принцип разделения властей проведен через  все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти — избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики Президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. В настоящее время исполнительная власть представлена в одном лице — в лице Президента (а не в двух, как в парламентских и смешанных республиках — в лице президента и премьер-министра); Президент избирается в коллегии выборщиков, общее число которых равно общему числу депутатов Палаты представителей и сенаторов и плюс три представителя от округа Колумбия. Голосование этих 538 выборщиков проходит в коллегиях в штатах. Для избрания нужно набрать абсолютное большинство голосов, оно может быть разным; например, в 1976 г. Дж. Картер (р. 1924) получил перевес более чем в двести голосов, а Дж. Буш (р. 1924) в 1988 г. — только 20 голосов, а в 2000 г. Дж. Буш (младший) (р. 1946) — всего несколько голосов. Если ни один кандидат не получил такого большинства, то право избрания переходит к Палате представителей, которая избирает Президента из трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов (два случая такого избрания: в 1820 г. Т. Джефферсон (1743-1826) и в 1824 г. Д. Адаме (1767-1848). Сенат выбирает Вице-президента из числа двух кандидатов в вице-президенты.

В результате такого способа получения власти Президент становится независимым от законодательной власти.

  До 1913 г. и Сенат — верхняя палата Конгресса — состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования. В настоящее время один депутат представляет примерно 540 тыс. жителей. Представительство же штатов в Сенате более разительно. Аляска с 407 тыс. населения, Гаити с 895 тыс. и Калифорния с 22 млн человек посылают в палату по два сенатора. Паритет в Сенате больших и малых штатов обеспечивает живое обсуждение проблем.

  Выборы  членов обеих палат проходят по униноминальной мажоритарной системе в один тур в избирательных округах, устанавливаемых легислатурами штатов.

  Фактические отношения между тремя основными  органами власти — Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом Республики, а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Один из видов права вето состоит в том, что если проект, принятый Конгрессом, не удовлетворяет Президента, то он возвращается обратно в Парламент с изложением мотивов такого шага. На практике нередко случается, что Президент обращается к населению страны через средства массовой информации для объяснения своего решения. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате, что является весьма значительным барьером. С 1789 г. только 6% вето было преодолено. Второй вид вето — «карманное вето» (pocket veto), основывающееся на норме последней фразы абз. 2 разд. VII ст. 1. Вполне нормально, что Конституция предоставляет Президенту десятидневный срок для подписания законопроекта. Если в течение этого срока Конгресс прекращает работу и уходит на каникулы, то десятидневный срок не продолжает течь и закон может быть не промульгирован. Причем не требуется какого-либо письменного запрещения акта Конгресса. В этом случае последний должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Две пятых всех вето приходится на «карманные». Некоторые Президенты в США стали знаменитыми за счет употребления своего права вето. Так, Г. Кливленд (1837-1908) за два срока своего президентства (1885-1889 и 1893-1897) использовал вето всего 584 раза: в первый