Процедура исполнения государственных решений

Источники конфликтов кроются в разнохарактерности используемых методов управленческих действий: автократической и демократической ориентацией, бюрократических или гуманистических методов, обеспечивающих мобилизационный тип управляющего воздействия или же участие подчиненных в самоорганизации.

Контроль исполнения решений — одна из главных функций управления. Система контроля — неотъемлемая часть любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности (соответствия) целям, решений направления, способа управленческих действий и результата этих действий. Контроль в конечном итоге устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Иными словами, насколько достигнутый результат соответствует цели, выраженной в проекте. Контроль, ориентированный на конечный результат, вместе с тем составляет часть всего процесса исполнения решения, так как начинается он с момента реализации проекта. В литературе по теории современного управления достаточно подробно описана роль функции контроля. В государственном управлении она проявляется специфически и дополняется некоторыми моментами, связанными с политическими, властно-правовыми механизмами контроля.

В государственном управлении, как и в экономическом, социальном, процесс контроля является непрерывным (по крайней мере, должен быть таким с точки зрения теоретической). Поскольку непрерывен процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, с намеченным планом, и, в случае отклонения от него, — в соответствующей корректировке. Именно контроль сигнализирует об отклонении управляющего действия от “стратегического плана”. Он выполняет функцию обратной связи объекта с управляющим субъектом.

Непрерывность контроля дает возможность регулировать управляющее воздействие государственных органов на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.

С помощью контроля руководящему органу удается выявлять и разрешать возникающие проблемы, связанные с несовершенством тех или иных технологий управленческого процесса, с пробелами в аналитико-информационном и нормативно-правовом обеспечении; отслеживать соответствие уровня профессиональной подготовки аппарата управления выполняемым задачам. В процессе контроля обнаруживаются дефекты в работе аппарата и вскрываются причины таковых.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения экономических, социально-политических и других условий. Контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации управленческих функций.

Нельзя не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнение решений и заинтересованность в успехе.

Функция контроля исполнения решений может быть реализована при условии, если избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты. А именно те, которые поддаются как выполнению, так и контролю, и объективной оценке. Они основаны либо на заранее принятых нормах, стандартах и иных обязательных моделях, либо на определенных парадигмах, политических и идеологических концепциях и принципах государственного управления. В качестве критериев оценки могут выступать показатели, адекватные задачам и планируемым результатам исполнения решений. Различные виды решений характеризуются свойственными им показателями их реализации, а соответственно — и критериями оценки. Например, исполнение политических решений невозможно оценивать по каким-то установленным стандартам или точно предписанным культурно-политическим образцам. Результаты политических решений, особенно стратегических, не поддаются одним только адекватным количественным оценкам, хотя количественные показатели служат существенно важным измерителем результатов осуществления экономической и социальной политики и других государственных программ. О реализации политических проектов судят по объективным изменениям, происшедшим в жизни общества, его отдельных групп, в положении человека, его уровне и качестве жизни; по состоянию общественной системы — ее стабильности или нестабильности, ее уровню адаптированности к внешней среде, наличию баланса или конфликтности групп общественных интересов и т.д. Известные в политической науке парадигмы согласия и конфликта, характеризующие состояние взаимоотношений между членами общества, могут служить объективными критериями оценки результативности политических решений. Какие бы цели ни ставили перед собой власти и какие бы стратегии они ни реализовывали, высшим критерием оценки их деятельности, критерием простым и понятным для всех, является создание необходимых условий жизни и труда для всех слоев общества, обеспечение согласия и сотрудничества между людьми, способность властей регулировать и разрешать возникающие в обществе конфликты. Правда, у различных по социальной природе правящих политических сил могут быть. Свои критерии оценки, осуществляемой ими политики, принимаемых и реализуемых решений. Например, критерий классового подхода, основанный на учете соответствия решений интересам определенных классов. Российские либеральные реформаторы декларируют свое явно негативное отношение к этому критерию. Тем не менее политика приватизации государственной собственности осуществлена правящим режимом в интересах формирования в стране класса российского капитала. Теперь это стало очевидным фактом. Кстати говоря, результативность государственных решений по проведению приватизации оценивается правящими кругами и по идеологическому критерию: как важнейшего экономического условия преодоления бывшего господства в обществе коммунистической идеологии.

Существенно отличается механизм контроля исполнения административно-государственных решений. Здесь применимы стандартизированные и нормативно-правовые показатели и оценки. Например, Министерством образования РФ установлены единые государственные образовательные стандарты. Цель решения Министерства — добиться того, чтобы выпускники разных школ, обучающиеся по разным учебникам и программам, имели бы некоторый запас знаний, который бы соответствовал определению статуса общего среднего образования. Или еще пример. Законом РФ установлен прожиточный минимум для населения. Это также вид социального стандарта В том и другом случаях неизбежны в реальной жизни отклонения. В системе образования они связаны с уровнем профессиональной подготовки педагогических кадров. А в социальной сфере — с существенными различиями в уровнях социально-экономического развития регионов и муниципальных единиц. На реальный прожиточный минимум влияют некоторые другие экономические факторы — прежде всего инфляционные колебания. В обоих случаях механизм контроля исполнения решений однозначен: сопоставление реальных характеристик (показателей) состояния объекта с установленными государственными стандартами.

Административно-политические решения, т.е. решения, административные по содержанию и методам принятия и исполнения, но вызывающие политические последствия, могут контролироваться как с помощью государственных стандартов и правовых норм, так и механизмов политического анализа и оценки. Это — критерий соответствия концепциям и принципам проводимой государством политики, ее программным целям.

Наконец, вопрос о контроле за исполнением решений. На мой взгляд, можно обозначить три вида контролирующей деятельности: диагностика процесса исполнения решения, ревизия и санкции. Каждый из них завершается оценкой конкретной управляющей деятельности и ее результатов. Диагностика на данном этапе управленческого процесса применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или трудно решаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Этот вид контроля используется в основном при поверке хода исполнения политических решений. Он осуществляется в форме политического анализа и оценки способов деятельности управляющего субъекта и состояния субъектно-объектных отношений.

Политический анализ как инструмент диагностики — это объяснение функционирования конкретных элементов управляющей системы в конкретной ситуации и оценка ее деятельности с точки зрения соответствия политическим целям и задачам, полноты их реализации в анализируемый период времени и в сложившейся ситуации. Анализ включает: а) выявление особенностей функционирования, в том числе характера трудностей и конфликтов конкретных структур власти и управления и тенденции их изменения в данной ситуации; б) оценку уровня реализации конкретными субъектами и структурами свойственных им функций и компетенции; в) оценку действенности организационных форм и методов исполнительской деятельности и рациональности использования ресурсов; г) определение доминирующих в данной ситуации общественно-политических ориентации и мнений, а также отношения различных слоев населения к выявившимся результатам проводимой политики, осуществляемых решений (лояльного, нейтрального, негативного); д) проверку уровня участия управляемых в исполнении намеченных программ.

Другой вид контроля — ревизия (от лат. revisio — пересмотр) сводится к официальной документальной проверке деятельности исполнительного аппарата государственного органа на предмет законности использования материальных ресурсов, а также соответствия применяемых технологий правовым и другим, установленным государственными органами нормам. Санкции (от лат. sanctio — строжайшее постановление) — важная форма социального контроля. Применение санкций — форма контроля решений государственных органов вышестоящими институтами власти и управления. Различают санкции негативные и позитивные. Первые применяются для запрещения незаконных или не соответствующих установленным нормам и принятым ценностям действий управляющих и управляемых. Вторые, напротив, используются в качестве стимулов активизации законных и целесообразных видов действий участников управленческого процесса. Например, инновационной деятельности.

В заключение отметим, что всякий контроль рационален, служит средством интенсификации управленческой деятельности при условии его осуществления в рамках целей и задач, вытекающих из содержания решений.

Контроль осуществляется прежде всего самим субъектом, принявшим то или иное решение, а также его исполнителем. Вместе с тем функционируют самостоятельные специализированные органы государственного контроля в структуре исполнительной власти. Так, в России существуют три вида федеративных органов исполнительной власти: министерства, федеральная служба и федеральный надзор. Учреждения последнего имеются как в структуре Администрации Президента, так и при Правительстве РФ. Согласно Конституции РФ, Государственной Думой Федерального Собрания России создан независимый контрольно-финансовый орган — Счетная Палата РФ. В ее функции входит проверка финансовой деятельности учреждений и организаций, обслуживаемых федеральным бюджетом. К сожалению, данный орган не имеет властных полномочий, т.е. не наделен правом применения санкций, пресекающих выявляемые им нарушения законодательства в использовании государственных средств. Он может лишь направлять материалы ревизионных проверок в правоохранительные органы.

Обобщение итогов реализации решений и оценка результатов — заключительный этап управленческого действия. Он является логическим продолжением осуществления функции контроля. Об итогах реализации решений судят по объективным показателям управленческой деятельности, охарактеризованным выше. Процедура обобщения результатов реализации решений в основном сводится к сравнительному анализу планируемых заданий (целей, задач) и достигнутых фактических результатов. Заключительный вывод анализа: “осуществлены” или “не осуществлены” поставленные цели и задачи — не исчерпывает содержания рассматриваемого этапа управленческого процесса. Управляющего субъекта интересуют также вопросы: а) об эффективности реализованного решения; б) о последствиях решения; в) о проблемах, возникающих вследствие решения.

Эффективность — проблема, заслуживающая особого рассмотрения, что будет сделано в следующей главе настоящего труда. Здесь же отметим только то, что, не определив эффективности реализованного проекта, невозможно вообще судить о его полезности для общества.

Любые государственные решения могут иметь противоречивые последствия, зафиксированные в прогнозных сценариях или непредвиденные. Из теории деятельности известно, что цели никогда полностью не совпадают с результатами. Они богаче результатов, поскольку представляют их идеальный образ. Идеал всегда выше действительности. С другой стороны, результаты содержат в себе нечто выходящее за рамки цели; это — последствия реализации целей. В таком смысле результаты как фрагмент действительности содержательней цели лишь как прогнозируемого представления о ней.

Анализ возможных последствий решений, как отмечалось, — непременное условие принятия последних. Он не менее важен в качестве элемента обобщения итогов их реализации. Причем речь идет о последствиях ближайших и отдаленных. Позитивные ближайшие последствия зачастую оборачиваются серьезнейшими негативами в будущем. Особенно, если решения касаются вопросов, связанных с базовыми факторами жизнедеятельности общества: природными ресурсами, здоровьем нации, образованием народа, развитием науки, геополитическими интересами государства и т.д. Но именно отдаленные последствия труднее всего осмысливаются, и наступление их чаще всего оказывается неожиданным и драматичным.

Обобщение итогов реализации решений и анализ возможных последствий позволяет выявить новые проблемы и новые возможности государственного управления. Диалектика жизни такова, что решение одних проблем приводит к возникновению других. Реализация решений высших органов управления требует комплекса соответствующих управленческих действий нижестоящих органов и т.д. Цепь решений и следующих за ними новых проблем — закономерное явление в функционировании государства и общественной системы. Совокупный конечный итог составляющих рационального управленческого процесса — расширение границ возможностей контролировать происходящие общественные процессы, точнее предсказывать последствия принимаемых решений и в целом адекватнее организовывать и осуществлять деятельность управленческой системы. Этому постоянно препятствует неопределенность ситуации, в которой действует система. Неопределенность означает недостаточно известное. Неопределенность, отмечает профессор Д. Занд (США), влияет на наш подход к управлению почти на каждом уровне анализа, начиная с теории поведения, кончая теорией разработки стратегии и проектирования организационных структур. Фактор неопределенности — подтверждение принципа “ограниченной рациональности”. Его влияние на процесс управления уменьшается в той мере, в какой становится полнее информация о ситуации. Но чем сложнее ситуация и принимаемые решения, тем ощутимее влияние этого фактора на деятельность управляющей системы и большее значение приобретает творческая умственная работа управляющего субъекта.