Проблемы организации государственного управления образовательной сферы

По вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, в  порядке, установленном законодательством, Министерство взаимодействует с  федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами государственной власти Нижегородской  области, органами государственной  власти иных субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, российскими  организациями, органами государственной  власти иностранных государств, международными, иностранными организациями и гражданами.

На период  2011-2013 года в  Нижегородской области принята  к исполнению

Ведомственная целевая программа "Развитие образования в Нижегородской  области на 2011-2013 годы" Программа разработана в  целях формирования развитой системы  образования на территории Нижегородской  области, обеспечивающей высокую доступность  качественного образования, соответствие региональной системы образования  требованиям инновационного развития экономики, удовлетворение ожиданий общества и каждого гражданина.  Программа предполагает решение следующих задач:  - модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития;  - совершенствование организационно-экономических механизмов в сфере образования;  - приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда, создание эффективной системы профессионального образования, способной обеспечить потребности инновационного развития экономики области необходимыми кадрами;  - совершенствование форм и методов воспитания, социализации детей и молодежи, сохранение целостности системы дополнительного образования;  - ресурсное обеспечение сферы образования;  - развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.

Глава 3. Проблемы организации государственного управления образовательной сферы.

В сфере образования возникают  и функционируют разнообразные общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законодательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения.

В настоящее время по-прежнему очевидно отставание институтов российского законодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.

Основы современной системы  законодательства об образовании в  России

сформировались в начале 90-х гг. ХХ в. Принятие Закона РФ «Об  образовании»

(1992) и Конституции РФ (1993) имело огромное позитивное значение  для развития отечественной системы  образования. Они заложили правовые  основы обновления отношений  в этой сфере. Однако упорядоченную  и сбалансированную систему законодательства об образовании сформировать не удалось. Преобладание

и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость законодательных механизмов реализации и защиты права на образование  и прав в 

образовании, существование  серьезных пробелов и противоречий в правовом регулировании образовательных  отношений, возникновение многочисленных кон-

фликтов и споров. В последние  годы обозначилась проблема коллизии законов об

образовании, связанная с  тем, что первые законодательные  акты в этой сфере при-

нимались в условиях, когда  становление гражданского, бюджетного, налогового

законодательства только начиналось.

Неоднократно предпринимались  попытки внесения изменений в  законодатель-

ство об образовании. С 1993 г. было выдвинуто около 200 соответствующих  законодательных инициатив и  принято более 20 федеральных законов. Положительным 

результатом этих усилий стало  уменьшение количества декларативных  норм, более 

точное разграничение  полномочий органов государственной  власти и местного

самоуправления, совершенствование  правовых механизмов по контролю за каче-

ством образования. Вместе с  тем предлагаемые поправки не всегда были согласо-

ваны с концепциями  законодательных актов, в которые  они вносились; принятие

таких поправок способствовало возникновению новых коллизий и  противоречий,

которые негативно сказались  на регламентации образовательных  отношений. На-

пример, с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации 

утратили силу ранее закрепленные в законодательстве об образовании  нормы,

устанавливавшие особенности  правового статуса образовательных  учреждений.

Следствием процессов  модернизации стала кардинальная структурно-функциональная перестройка системы образования, связанная с изменением понятия  государственных образовательных  стандартов, введением обязательного  общего образования, переходом в  рамках Болонского процесса к двухуровневой  системе высшего 

образования, созданием условий  для развития непрерывного образования. Существенным фактором изменений в  системе образования является также реформирование межбюджетных отношений и в целом государственного управления в

России. Осуществляемые в  рамках этих процессов меры способствуют появлению 

новых «действующих лиц» в  образовании и изменению соотношения  публичных и 

частных интересов в этой сфере. Объем и характер происходящих изменений пред-

полагают не только внесение поправок в законодательство об образовании, но и 

пересмотр всего механизма  правового регулирования.

Включившись в Болонский  процесс, Россия признала его основные принципы.

• Признание иностранных степеней / дипломов / квалификаций ввиду их сопоставимости.
• Свобода выбора курса обучения в любой точке Европы.
• Мобильность студентов, преподавателей, ученых.
• Наличие прозрачных и эффективных систем контроля качества.
• Одновременно наша страна столкнулась с множеством проблем, в частности:
• трудности в сопоставлении уровня квалификации и качества образования;
• информационный вакуум клуб, обязанность или необходимость?
• кредит  учебный час;
• различные иерархии квалификаций;
• различия в принципах разработки учебной документации;
• различия в системах разработки стандартов;
• различия в принципах преподавания: индивидуальное / коллективное;
• знания практика, применение знаний;
• различия в системах подтверждения и контроля качества;
• язык преподавания и уровень владения языком;
• неодинаковая трактовка терминов и понятий;
• образовательную среду формирует вуз / рынок;
• различия в системах трудового законодательства и доступа к профессии;
• мобильность требует немалых денег.

В настоящее время определены основные пути преодоления проблем:

• создание лабораторий поиска (двойные дипломы, франшиза, программы 3+1, 4+2 и т.д.);
• выстраивание языковой политики с учетом европейской квалификационной рамки;
• подготовка молодых преподавателей к составлению заявок на гранты;
• проведение семинаров по актуальным темам GATS, контроль качества, интеллектуальная собственность.

Решение данные вопросов требует  качественного правового регулирования  об-

разовательных отношений.

В сфере регулирования жизненно важных для человека образовательных отношений особую роль играет «указное» нормотворчество. Проблема заключается в том, что воспитательная составляющая недостаточно просматривается в содержании указов, регулирующих образовательные отношения. Помимо этого, сами указы не всегда являются «образцами законности», в них имеют место дефекты как содержательного, так и технико-юридического плана (множественность, коллизионность, пробельность и т.п.). Важной проблемой является также их экспертиза на коррупциогенность.

Представляется целесообразным решить следующие задачи:

• определяя особенности образовательных отношений, разработать и принять указы, направленные на предотвращение коррупции;
• ввести обязательное законодательное регулирование большей части образовательных отношений, которые до сих пор регулируются ведомственными нормативными актами;
• систематизировать нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования, устранив пробелы и противоречия;
• отойти от декларативных норм в конкретных правоотношениях;
• конкретизировать и уточнить предметное содержание комплексных институтов образовательного права как способов взаимосвязи образовательного права с другими отраслями права.

В настоящее время требуется  обеспечить системное регулирование  отношений в сфере образования, привести законодательство в соответствие с нормами и принципами международного права.

«Указное» нормотворчество  уделяет весьма мало внимания и защите прав человека в сфере образования. Это замечание относится прежде всего к правам граждан в образовании. Действующая нормативная база не позволяет разрешать возможные  конфликты в защите прав отдельных  видов субъектов сферы образованияграждан, образовательных организаций, публично-правовых образований. Кроме того, правовая неурегулированность общественных отношений в сфере образования, нечеткость юридических норм, регулирующих соответствующие социальные ситуации, не позволяют напрямую применять возможные средства и способы защиты прав участников образовательной деятельности хотя бы по причине отсутствия формального юридического закрепления этих прав в нормативных правовых актах.

Основные препятствия  на пути создания правозащитной среды  в сфере образования возникают  в связи с отсутствием прямого  оформления в действующем законодательстве об образовании оснований и мер  правовой ответственности по многим направлениям образовательной деятельности.

Одна из главных особенностей правового регулирования отношений  в сфере образования заключается  в том, что здесь присутствуют правоотношения разных правовых отраслей  административного, гражданского, финансового, трудового, семейного права. Такое положение объясняется многоотраслевым характером сферы образования. В то же время ядро области образования составляют образовательные отношения, а в центре правового регламентирования находятся собственно образовательные правоотношения, совмещающие диспозитивные и императивные начала.

Из этого следует, что  полностью потенциал «указного» нормотворчества в сфере регламентации  образовательных отношений не исчерпан. Однако всех проблем регламентации  образовательного процесса посредством  «указного» нормотворчества не решить, поскольку указы Президента имеют, в большинстве случаев, временный  характер (пока не будет принят федеральный  закон). Наиболее важным документом, способствующим оптимизации правового регулирования  образовательного процесса в России, является Образовательный кодекс. По нашему мнению, он может стать системообразующим  нормативным документом, определенной нормативной базой для образовательного права. Принятие такого документа устранит имеющиеся пробелы и коллизии, будет способствовать формированию новой отрасли права, придаст образовательным отношениям большую значимость.

В дальнейшем мы будем наблюдать  прямое взаимодействие между Образовательным  кодексом и общественными отношениями  в сфере образования, что отразится  на диалектике социума в целом.

Главный недостаток образовательного законодательства наличие огромного  количества нормативных правовых актов. Это обусловлено тем, чтообразовательные правоотношения имеют комплексный  характер. С одной стороны, они  включают собственно образовательные  отношения, т.е. отношения, которые устанавливаются  между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками  и органами государственной власти с целью получения образования соответствующего уровня. С другой стороны, в области образования имеют место управленческие (административные), трудовые, гражданско-правовые, социальные отношения. Такая ситуация создает огромные сложности при реализации и применении образовательных норм органами государственной власти и образовательными учреждениями.