Президент РФ в системе органов государственной власти

     Анализ  полномочий Президента РФ позволяет  сделать вывод о том, что российская конструкция президентской власти основана на использовании элементов президентской и полупрезидентской республик. 
 

     2.2. Акты Президента  Российской Федерации 
 

     Заканчивая  рассмотрение темы работы, отметим, что  вопросы полномочий и компетенции  Президента важны в связи со значимостью  его деятельности направленной на урегулирование разнообразных общественных отношений. Данное регулирование осуществляется при помощи разнообразных актов Президента РФ. Раскрытие темы работы будет неполным, если избежать более подробного рассмотрения этого основного момента отражающего компетенцию Главы государства.

     Полномочия  Президента РФ реализуются, так же, через принятие им правовых актов. Согласно ст. 14 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, действие нормативно-правовых актов Президента РФ см.

     Рассмотрим  классификацию указов Президента РФ, предложенную А.В. Мицкевичем:

• указы по собственной компетенции главы государства (акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, реорганизующие президентский аппарат);
• указы, содержащие нормы, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами (в частности, Указ Президента РФ от 19 июня 1993 г. «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности»);
• указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа⁹.

     В этой связи акты главы государства  можно условно подразделить на:

• издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;
• постоянные и временные;
• единоличные и совещательные.

     Указы «внутреннего» характера регулируют ключевые отношения в социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства.

     В 2002 г. Президент РФ издал примерно 300 указов. Их предметная дифференциация выглядит следующим образом:

• по конституционному законодательству, в том числе по защите конституционных прав граждан, законодательству о субъектах Федерации и местном самоуправлении - девять указов;
• по вопросам законодательства о труде, в том числе трудоустройства, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования - семь указов;
• по вопросам финансового права, в том числе финансового контроля, кредитных отношений, налогов и сборов, банковской деятельности - 85 указов;
• в сфере науки, образования и культуры - пять указов.

     В области государственного строительства  преобладают указы, регламентирующие структуру и полномочия федеральных  органов исполнительной власти и  президентской Администрации.

     Внешнеполитические  функции главы государства реализуются посредством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию международных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища.

     Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных  договоров и ратификационных  грамот (п. «б», «в» ст. 65 Конституции  РФ). Здесь роль главы государства  переоценить трудно.

     Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» – для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 97, 98 Конституции РФ).

     Режимы  военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми. Однако действуют нормы законов «О чрезвычайном положении», «Об обороне», различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция РФ, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют строго определенный промежуток времени.

     К указам временного характера, можно  отнести акты, содержащие формулу «до урегулирования вопроса федеральным законом», поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ от 9 мая 1997 г. «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации».

     Деление полномочий Президента РФ на «собственные»  и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других государственных органов, позволяет дифференцировать указы главы государства на «единоличные» и «совещательные».

     Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент  РФ издает указы по вопросам: формирования Совета безопасности; формирования Администрации  Президента и ее структурных подразделений; назначения и освобождения полномочных представителей Президента; назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил; предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления; предоставления политического убежища; награждения государственными наградами; присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации); установления памятных дней; утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих; объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы; отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации; назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска; назначения Референдума РФ; создания совещательных и консультативных органов при главе государства; установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц; объявления траура; помилования.

     «Совещательные» указы издаются по вопросам, которые  требуют согласования с определенными  органами власти. Это касается: назначения председателя Правительства – с согласия Государственной Думы (п. «а» ст. 23 Конституции РФ); назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров – по предложению главы Правительства (п. «д» ст. 35 Конституции РФ); назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях – после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ (п. «м» ст. 66 Конституции РФ).

     Конституция РФ не предусматривает института контрасигнатуры – специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц - либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение.

     В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного  положений подлежат рассмотрению и  утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в срок, не превышающий 24 часов с момента их представления.

     Рассматриваемые указы затрагивают основные права  и свободы граждан и порядок  их реализации, жизненные интересы центра и регионов, небезразличны российской и международной общественности. Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов РФ. Если Совет Федерации принимает решение о неутверждении указа, то действие последнего прекращается.

     Кроме того, Президент РФ подписывает ратификационные  грамоты, которые затем скрепляются  его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в  определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрасигнатуры¹⁰.

     Особым  видом актов главы государства  является указ, включающий в ч. 4. 65 Конституции  РФ новое название субъекта Федерации  взамен прежнего на основании волеизъявления самого субъекта. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность такой практики постановлением от 23 ноября 2001 по делу о толковании ч. 1 ст. 113 Конституции РФ. Так, Указом от 12 января 2002 г. в ст. 40 ч. 2 Конституции РФ были включены новые наименования: вместо Ингушской Республики - Республика Ингушетия, вместо Республики Северная Осетия - Республика Северная Осетия-Алания; Указом 20 февраля 2000 г. включено новое наименование - Республика Калмыкия, вместо Республики Калмыкия-Хальмг Тангч.

     Второй  по значимости правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.

     В этой связи возникает проблема отличия  распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

     Вероятно, такое различие «несколько условно  и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю». Однако, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Статья 12 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного). Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и же вопросам издаются различные акты. Например, Указом от 12 апреля 2003 г. освобожден от должности первый заместитель Секретаря Совета безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Б.Н. Агапов, но уже распоряжением от 3 июня 2002 г.

     Упомянутое  распоряжение Президента РФ от 1 февраля 2004 г. определило вопросы, решения по которым должны приниматься в  форме ненормативных указов. В  отношении распоряжений не сказано  ничего, поэтому возникают подобные проблемы. Вероятно, целесообразно издать самостоятельный акт (причем не распоряжение, а указ), закрепляющий отдельный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы распоряжениями и перечень вопросов, по которым должны приниматься нормативные указы.

     Следует заметить, что иногда встречаются  распоряжения, содержащие нормативные  предписания. Так, Положение о полномочном  представителе Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ  от 12 апреля 2003 г., Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента РФ от 5 марта 1999 г. утверждены распоряжениями Президента РФ, хотя по своей значимости они должны были бы нормироваться его указами. Подтверждением тому служит ст. 23 проекта закона о нормативных правовых актах РФ, где говорится, что нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ под наименованиями «Регламент», «Положение», «Правила» утверждаются указами. С другой стороны, Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о проверке Конституционности Указа от 26 января 2001 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края», пришел к выводу, что положения Указа не имеют нормативного характера, а, следовательно, не подведомственны Конституционному Суду РФ (согласно ст. 84 Конституции РФ и ст. 4 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).