Правовые основы организации работы с обращениями граждан в РФ

По результатам рассмотрения жалобы прокурор, руководитель следственного органа выносит мотивированное постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении. Заявитель должен быть незамедлительно уведомлено решении, принятом по жалобе, и дальнейшем порядке его обжалования.6

На основании статьи 37 УПК РФ законность принятого решения по каждому заявлению и сообщению о преступлении, поступившему в правоохранительные органы, проверяется прокуратурой, и в случае установления нарушений принимаются необходимые меры реагирования с одновременным возвратом материала, для инициирования дополнительной проверки.

Так, в 2015 году сотрудниками прокуратуры города Саратова изучено более 15тысяч материалов, по которым УВД по г. Саратову вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, из них более 7 тысяч отменено и направлено на дополнительную проверку. Выявлено и поставлено на учет 398 укрытых преступлений. По нарушениям уголовно – процессуального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях внесено 60 представлений, по результатам которых 169 сотрудников УВД по г. Саратову привлечены к дисциплинарной ответственности.

Сложившаяся в современном обществе практика, когда основное количество обращений граждан, независимо от существа проблемы, направляется именно в правоохранительные органы, привела к тому, что сотрудники полиции вынуждены рассматривать вопросы не относящиеся к их компетенции (раздел наследственного имущества, межевые споры, неудовлетворенность ЖКХ и т.д.).

Рост данных обращений имеет свои негативные последствия. Граждане, получив объективный отказ в удовлетворении своей просьбы (26,6 % от общего количества поступивших заявлений), продолжают обращаться с жалобами, в том числе и в вышестоящие органы, увеличивая тем самым количество обращений.

Большинство обращений и заявлений поступающих в правоохранительные органы содержат очень поверхностные сведения о совершенном или совершаемом в отношении заявителя противоправном деянии. Данная информация зачастую основывается только на эмоциональном отношении гражданина к тем или иным событиям происходящим с ним, либо с его окружением, и не содержит никаких объективных подтверждений.

При обращении в правоохранительные органы, между гражданином и должностным лицом, проводящим проверку, складываются определенные административно–правовые отношения, результатом которых, по мнению заявителя, должно быть пресечение правонарушения, привлечение виновного к ответственности, употребление иных способов и средств властного воздействия. Обращаясь в правоохранительные органы, заявитель рассчитывает только на положительный ответ и, уверенный в своей правоте, желает в полном объеме восстановить свои права. 
Однако, как уже было отмечено, четвертая часть всех обращений поступающих в органы внутренних дел, не содержит сведений достаточных для принятия мер реагирования в отношении лиц, наказания которых желает заявитель.

Получив объективных отказ, и посчитав его незаконным и необоснованным, гражданин считает, что его конституционное право нарушено и начинает направлять жалобы во все возможные государственные органы, порождая при этом многочисленные повторные (аналогичные) обращения.

При обращении в органы внутренних дел заявитель предполагает, что властное вмешательство должностного лица может выразиться в фактическом пресечении действий, нарушающих правопорядок, привлечении к ответственности виновных лиц, а также употреблении иных способов и средств властного воздействия. Заявитель желает наступления данных последствий, так как полностью уверен в объективности своего обращения и изложенных в нем сведений. Если трактовать злоупотребление как правонарушение, то безосновательное обращение в органы внутренних дел, имеющее целью наказать другое лицо, причинив ему тем самым какой–либо вред (имущественный или моральный), есть не что иное, как административный проступок.

Отношения, возникающие в связи с обращением гражданина в органы внутренних дел, не имеют имущественного характера, так как они не выступают на «равных началах». Следовательно, такие отношения составляют предмет регулирования административного права. Отсюда можно сделать вывод о злоупотреблении недобросовестным заявителем административным правом.

Часть 3 статьи 11 Федерального закона № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» определяет, что обращение остается без ответа в случае, когда оно содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. При этом заявителю сообщают о недопустимости злоупотреблении своим правом.

Целесообразно, перечисленные в настоящей норме действия квалифицировать не как злоупотребление правом, а в качестве уголовных деяний или административных правонарушений. При этом, их последствием должна выступать не «разъяснительная работа» должностных лиц, а подача ими заявлений о привлечении к ответственности лица, направившего подобное обращение.

Недопустимость злоупотребления правом правильней рассматривать в качестве общеправового принципа, свойственного любой отрасли права. Квалификация подобных действий могла бы также основываться на положениях части 3 статьи 17 Конституции РФ, согласно которым «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

Во–вторых, необходимо детально разобраться в чем может выразиться вред, причиненный неосновательным заявлением органам государственной власти и в частности, органа внутренних дел.

Вредоносность подачи безосновательного заявления (обращения) следует рассматривать по нескольким позициям:

1) умаление и дискредитация  авторитета органа внутренних  дел, сотрудники которого вынуждены  будут для проверки данного  заявления предпринимать определенные  проверочные действия;

2) нерациональная трата  сил и средств сотрудников  правоохранительных органов;

3) экономические и организационные  издержки лица, против которого  направлено поступившее обращение;

4) моральные страдание  гражданина либо ущерб деловой  репутации организации, в отношении  которых подано заявление (обращение).

Кроме того, причиненный вред может много кратно возрасти, если в результате видимой правдоподобности излагаемых в обращении фактов, а также в следствии фальсификации доказательств, прилагаемых к заявлению, в отношении лица будут предприняты конкретные государственно–принудительные меры различной степени репрессивности (проведение доследственных проверок, наложение ареста на имущество, приостановление нормальной деятельности предприятия, направление запросов и т.д.).

Подводя итог, необходимо отметить, что злоупотребление правом на обращение в правоохранительные органы – это форма противоправного поведения, характеризующаяся намерением причинить вред лицу путем недобросовестного использования властной компетенции органов внутренних дел, а также отсутствием цели защиты нарушенных прав и свобод, а также отсутствием намерения заявителя исполнить свой гражданский долг.

В связи с полным отсутствием ответственности граждан (за обоснованность подачи обращения, за его содержание, за соответствие формы обращения требованиям закона, за правдивость изложенных фактов и аргументов, и т.п.) при наличии административной ответственности должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, по статье 5.59 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195–ФЗ, конституционное право граждан зачастую превращается в форму издевательства над государственными органами, чем и пользуются отдельные граждане. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Правоотношения связанные с обращением, охватывают широкий спектр политических, социальных, экономических, и иных общественных отношений, регламентированных соответствующими нормами. По этой причине, в системе конституционно–правовых норм право граждан на обращение представляет собой самостоятельный институт, но также является неотъемлемым элементом механизма реализации иных прав граждан.

Указанное право является отражением общепринятых международных стандартов и реализует в российском законодательстве принципы и нормы, нашедшие отражение во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

Обращения граждан по своей природе выполняют несколько важнейших функций. Во–первых, они выступают как средство защиты прав. Реакция органов исполнительной власти, административная защита, является важнейшим средством защиты и охраны прав человека. Вторая функция проявляется в реализации гражданина конституционного права, т.е. право на участие в управлении государством. Граждане посредством обращений в органы государственной власти вносят свой непосредственный вклад в выработку государственной политики во многих сферах жизни общества и тем самым воздействуют на принятие различных решений органами власти.

Проведение мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы должно осуществляться с соблюдением нескольких принципов, которые способствуют реализации приоритетов и интересов граждан и повышают эффективность проведения мониторинга, способствуя развитию и расширению гражданского участия:

1. открытость, транспарентность (открытость мониторинга позволяет  привлечь в его поддержку широкие  социальные группы граждан);

2. использование научных  методов;

3. использование результатов  мониторинга для лоббирования  приоритетов и интересов граждан.

Использование научных методов в проведении мониторинга позволяет повысить объективность его результатов, сделать их более доказательными, а потому способствует более эффективному лоббированию на их основании приоритетов и интересов граждан. А такое лоббирование способно ещё больше повысить общественную поддержку проведения мониторинга, что расширит возможности его организаторов в противостоянии чиновникам.

Использование вышеизложенных рекомендаций по совершенствованию механизмов анализа общественного мнения об эффективности государственной службы и организации его учета и участия в деятельности органов исполнительной власти, позволит им получить:

1. внешнюю (независимую) информацию  об определенных проблемах, видах  деятельности, исполнении решений  и т.д., что позволит точнее  оценивать деятельность своих  подразделений и сотрудников;

2. возможность привлечь  ресурсы гражданского общества  к совершенствованию своей деятельности (прежде всего, интеллектуальные  и информационные);

3. конкретные предложения (в том числе и достаточно  креативные) по совершенствованию  своей деятельности, которые сможет  использовать на благо общества.

Использование всех этих инструментов в комплексе позволит получить наиболее полную оценку эффективности государственной службы.

Инициатива диалога в этом случае исходит с обеих сторон, что позволяет получить наиболее объективную оценку происходящего. Инициатива со стороны государственных органов повысит уровень доверия населения к деятельности государственных органов, а также поможет стимулировать участие общества в постановке и решении актуальных проблем. 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативно–правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6–ФКЗ, от 30.12.2008 № 7–ФКЗ, от 05.02.2014 № 2–ФКЗ, от 21.07.2014 № 11–ФКЗ) // СЗ РФ 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета № 95. 2006; Российская газета. № 251. 2015
3. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54–ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; СЗ РФ.2016. № 27 (Часть I). Ст. 4160
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; Российская газета. № 71. 2017.
5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184–ФЗ (ред. от 01.05.2017) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; СЗ РФ. 2017. № 18. Ст. 2675.
6. Уголовно–процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 № 174–ФЗ (ред. от 17.04.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.06.2017) // Парламентская газета. № 241–242. 2001; Российская газета. № 83. 2017.
7. Постановление Губернатора Саратовской области от 16 января 2015 года № 6 «Об утверждении Положения о контроле исполнения документов по обращениям граждан в органах исполнительной власти Саратовской области» // http://docs.cntd.ru 
   

Учебная и научная литература:

8. Алистратов, Ю. Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: дис...канд. юрид. наук / Ю. Н. Алистратов. ‒ СПб., 2014. ‒ 152 с.
9. Баранов Г.В. Общественное мнение в системе связей с общественностью // В сборнике: Актуальные вопросы развития экономики Материалы Международной научно–практической конференции. Редакторы: В.В. Карпов, А.И. Ковалев. 2014. С. 361–366;
10. Бабаев В.К. Теория государства и права: Учебник для вузов – М.: «Юристъ», 2011. – 658 с.
11. Бойко О.В. Репрезентация социальных проблем в российской прессе. // Социс. 2012. №8. С. 120–128.
12. Вайнштейн Г. Интернет как фактор общественных трансформаций. // МЭ И МО. 2012. №7. С.16–27.
13. Докторов Б. З. Отцы–основатели. История изучения общественного мнения. М.: Центр социального прогнозирования, 2016.
14. Гришаков А.Г., Прибытко Ю.А. О соотношении понятий «дисциплина», «законность» и «правопорядок» в деятельности полиции // Вестник Воронежского института МВД России. 2015. № 2. С. 70.
15. Гритчина Н.И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6.
16. Гегель. Философия права. — М., 1974.Дьякова Е.Г. Массовая коммуникация и власть. — Екатеринбург, 2002.
17. Горелов А.А. Политология: Учебник/А.А. Горелов. – М.: Флинта: Московский психолого–социальный институт, 2016. – 312с.
18. Горшков М.К. Российское общество в условиях трансформации (социологический анализ) М.: РОССПЭН, 2015. –376 с.
19. Дилигенский Г. Политика и общественное мнение в России // Мировая экономика и международные отношения. 2001. №10. С.46–57.
20. Надыгина Е. В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращение граждан в Российской Федерации» : учебное пособие // Е.В. Надыгина. – Н. Новгород. –Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского. – 2012. – 50 с.
21. Савоськин А.В. Система обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 7. С. 1346 – 1350.
22. Лыскова, Е. И. Становление и развитие института обращений граждан / Е. И. Лыскова // Право и политика. ‒ 2007. № 3. С. 61
23. Марченко, М. Н. Теория государства и права: учебник / М. Н. Марченко. ‒ 2–е изд., перераб. и доп. ‒ М.: Проспект, 2004. ‒ 640 с.
24. Миронов М.А. Обращения граждан, как конституционно–правовой институт. Проблемы реализации. – М., 2014. С. 77.
25. Кабашов С.Ю. Делопроизводство и архивное дело в терминах и определениях: учеб.пособие/ С.Ю. Кабашов, И.Г. Асфандиярова. — М.: Флинта: Наука. – 2012. — 296 с.
26. Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учеб. пособие/С.Ю.Кабашов – М.: Флинта: Наука. – 2016. – 352 с.
27. Савоськин, А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? // А.В. Савоськин – Административное и муниципальное право. М. 2014. № 6.
28. Попов Е. И. Институт права граждан на обращения в органы власти: проблемы понятия и принципиальные особенности // Е.И. Попов – Вестник ЮУрГУ. – 2014. – № 6.
29. Надыгина Е. В. Инновационные подходы к преподаванию дисциплины «Обращение граждан в Российской Федерации» : учебное пособие // Е.В. Надыгина. – Н. Новгород. – Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского. – 2016. – 50 с.
30. Храмцовская, Н.А. Уточнен порядок рассмотрения анонимных и повторных обращений граждан // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2013. № 2.
31. Янковая В.Ф. Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются // Современные технологии делопроизводства и документооборота. 2016. № 12. С. 6–14.