Правовые основы местного самоуправления

 Глава 8 Конституции  Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.

 Предназначение  местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации  состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.

 Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные  пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.

 Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции  Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.

 Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации  расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.

 Для осуществления  государственных полномочий органам  местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.

 Статья 133 устанавливает  правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

 Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят  открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

 Такая возможность  закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

 Из всего  вышеизложенного можно сделать  вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом  общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

 При этом нормы  Конституции Российской Федерации  подразделяются на нормы:

1. разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
2. определяющие предназначение местного самоуправления;
3. закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;
4. устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
5. закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
6. устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
7. устанавливающие гарантии местного самоуправления;
8. устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

 Все перечисленные  и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления. 

  2.3 Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты. 

 Базовым, специальным  законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.

 В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении  народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.

 В законодательных  основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над  законодательными актами субъектов  Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе  уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования.

 Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что  органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

 Структура органов  должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

 Финансово-экономическая  основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых  расходов местных бюджетов.

 Законом «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.

 04.08.2001 г. был  принят Федеральный закон №  107 от «О внесении изменений  и дополнений в ФЗ № 154 «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:

• предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;
• предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;
• принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения  суда в установленные сроки, вплоть до отрешения главы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.

 Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации нашли  отражение в Федеральной программе  государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации  от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации.

 В России нет  концепции развития, поэтому принимаемые законы не могут работать эффективно. Федеральная программа поддержки муниципальных образований не может решить даже малой части проблем местного самоуправления, поскольку не опирается на сколь либо приемлемую доктрину местного (городского и локально-территориального) развития. Характерный пример - СЭЗ, которые с самого начала рассматривались властями как инструмент политики, а не как инструмент комплексного экономического развития территории. То же произошло с малым предпринимательством и “фермерством“: они рассматриваются законодателем и правительством, скорее, как “дань политической моде”, но ни разу — как опора экономической и политической реформы.  

 Законодательная деятельность федеральных органов  государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Российской Федерации. Это законы специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

 Специальным подзаконным нормативным правовым актом является, например. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления».

 Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе  местного самоуправления, закреплены в Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» от 28 октября 1994 г.

 Подзаконные нормативные акты принимаются для  обеспечения выполнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных законов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. 

 Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только исключительно  нормативно-правовыми актами муниципального права, но и посредством широкого круга федеральных законов, в той или иной степени затрагивающих деятельность муниципальных образований. Гражданский кодекс Российской Федерации содержит статьи о признании муниципальных образований и выступающих от их лица органов местного самоуправления равноправными участниками гражданских правоотношений. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав» является основой для муниципального избирательного права и т.д.