Правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий

     - потребность в научных и научно-технических  разработках в отраслях, связанных  с обеспечением безопасности государства;

     - необходимость в создании и  производстве отдельных видов  продукции, находящейся в сфере  интересов России с точки зрения  безопасности государства;

     - выпуск продукции, изъятой из  оборота или ограниченно оборотоспособной[10].

     Сравнение данных положений Закона о предприятиях с нормами ранее действовавшего Постановления Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. N 1348 "О федеральных  государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения"  показывает, что перечень оснований для создания унитарных  предприятий практически не изменился. В то же время государственные  или муниципальные унитарные  предприятия теперь не могут быть созданы для осуществления отдельных  дотируемых видов деятельности или  ведения убыточных производств. Для такой деятельности могут  создаваться только казенные предприятия. Кроме того, казенное предприятие теперь может быть создано еще и в случае, если преобладающая часть производимой продукции предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Другие случаи создания казенного предприятия, по существу, не изменились.

       По мнению О.В. Беднова, в Законе о предприятиях исчерпывающего перечня оснований применительно к их созданию не отвечает интересам государства, т.к. значительно ограничивает правомочия исполнительной власти и муниципалитетов учреждать эти предприятия в ситуациях, когда это необходимо по соображениям, не предусмотренным в названном перечне.

     В качестве учредителей унитарных  предприятий выступает Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные  образования. Однако решение об учреждении, если вести речь о федеральном  уровне, принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими их компетенцию.

     Так, к примеру, Министерство информационных технологий и связи, опираясь на Постановление  Правительства РФ от 26 июня 2004 г. N 311 , имеет право представлять в Правительство  РФ в установленном порядке предложения  о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений в области связи и информатизации, находящихся в ведении подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств. Особый порядок, который следует рассматривать как исключение из общего правила, установлен применительно к академической науке. В п. 1 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ (ред. от 29 декабря 2000 г., с изм. от 23 декабря 2003 г.) "О науке и государственной научно-технической политике"определено, что Российская академия наук и отраслевые академии наук, имеющие государственный статус, обладают правами распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в том числе правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в их состав предприятий, учреждений и организаций, закрепление за ними федерального имущества, а также правом на утверждение их уставов и назначение руководителей.

     Несомненно, возможность учреждения федеральными органами исполнительной власти унитарных  предприятий относится к позитивным чертам Закона о предприятиях. Данные органы посредством создания предприятий  могут реально решать некоторые  вопросы и проблемы, затрагивающие, так или иначе, их деятельность. Так, образование унитарных предприятий  в системе силовых ведомств позволило  возродить структуру подсобных  хозяйств и столовых, цены в которых  существенно ниже рыночных. В данном случае госпредприятия не приносят прибыли  учредителям, что, конечно, не характерно для коммерческих организаций, наоборот, они нуждаются в различных  дотациях и льготах. Но социальная польза от них в конкретном примере велика. 
Следует заметить, что основные проблемы в деятельности унитарных предприятий вызывает институт реорганизации в форме преобразования.

     В соответствии со ст. 34 Федерального закона "О государственных и муниципальных  унитарных предприятиях"[5] реорганизация в форме преобразования (то есть изменения организационно-правовой формы унитарного предприятия) может быть осуществлена только в государственное или муниципальное учреждение, а также в организации иной организационно-правовой формы в соответствии с законодательством о приватизации. Законодательство же о приватизации предусматривает возможность преобразования только в открытое акционерное общество[3].

     Одной из проблем, существующих в судебно-арбитражной  практике по вопросам реорганизации в форме преобразования, является несоответствие нормы указанной статьи о возможности преобразования в государственное или муниципальное учреждение и нормы ч. 1 ст. 13, гласящей, что "некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения, а также в результате реорганизации существующей некоммерческой организации"[4].

     Учитывая, что унитарное предприятие не может считаться некоммерческой организацией, следует признать необходимым  для устранения указанной коллизии изменить диспозицию нормы ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О некоммерческих организациях", убрав указание на некоммерческий характер преобразуемой  организации.

     Еще одна проблема возникает в связи  с установлением в п. 4 ст. 29 Федерального закона "О государственных и  муниципальных унитарных предприятиях" нормы о том, что преобразование унитарного предприятия одного вида в другой (например, унитарного предприятия, действующего на праве хозяйственного ведения, в казенное предприятие) не считается реорганизацией и, соответственно, в данном случае не применяются правила п. 7 ст. 29 рассматриваемого Федерального закона об обязательном извещении кредиторов унитарного предприятия. Также не является реорганизацией и изменение правового положения унитарного предприятия вследствие перехода права собственности на его имущество к другому собственнику государственного или муниципального имущества (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию).

     В данной связи следует заметить, что, прямо указывая на возможность и  порядок преобразования унитарного предприятия, действующего на праве  хозяйственного ведения, в казенное предприятие, Федеральный закон  ничего не говорит о возможности  обратного преобразования.

     По  всей вероятности, данный факт объясняется  общей концепцией реформирования института  унитарных предприятий, утвержденной Постановлением Правительства, в которой  резко критикуется институт права  хозяйственного ведения [6].

     В.Г. Степанов считает норму Федерального закона "О государственных и  муниципальных унитарных предприятиях" о том, что преобразование унитарного предприятия одного вида в унитарное  предприятие другого вида не является реорганизацией, коллизионной и некорректной <*>, в чем автор с ним полностью согласен[16,с.29].

     Во-первых, указанная норма противоречит п. 1 ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой  преобразование в любом случае является формой реорганизации[1].

     Во-вторых, установление подобной нормы нарушает законные интересы кредиторов, поскольку  изменение вида унитарного предприятия  влечет изменения в его правоспособности, что может повлиять на исполнение уже заключенных с третьими лицами договоров.

     Действительно, при изменении вида унитарного предприятия  меняются и его отношения с  собственником, а также характер ответственности собственника. И  если при преобразовании унитарного предприятия, действующего на праве  хозяйственного управления, в казенное предприятие объем ответственности  собственника имущества увеличивается, то в обратном случае он уменьшается.

     По  мнению автора, учитывая принципиальную разницу в правовом режиме имущества  различных видов унитарных предприятий, следовало бы законодательно признать изменение вида унитарного предприятия  реорганизацией.

     В отношении остальных форм реорганизации унитарных предприятий каких-либо принципиальных двусмысленных частных вопросов в судебно-арбитражной практике не возникает. В случае же возникновения они решаются аналогично реорганизации других видов коммерческих организаций, поскольку порядок реорганизации и ликвидации государственных и муниципальных предприятий основан на общем порядке реорганизации и ликвидации юридических лиц с особенностями, исходящими из природы унитарного предприятия.

     Так, одним из общих вопросов при  реорганизации на практике является вопрос, связанный с требованиями кредиторов о досрочном исполнении обязательств или определении правопреемника по обязательствам, и в этих случаях суд вынужден растолковывать действующие нормы права и указывать на их верную взаимосвязь.

     Так, например, по одному из имевших место  дел арбитражный суд указал, что  возможность реализации кредитором права требовать досрочного исполнения обязательств реорганизованным предприятием не зависит от того, наступил ли срок для осуществления соответствующего права, а также от способности  надлежащего исполнения должником  своих обязательств в будущем[8]

     Еще одним отдельным, самостоятельным, вопросом в рамках темы реорганизации и прекращения унитарных предприятий является вопрос о дочерних предприятиях унитарных предприятий.

     В соответствии с предыдущей редакцией (до 1 декабря 2002 г.) п. 7 ст. 114 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарные  предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могли создавать дочерние предприятия, т.е. другое юридическое  лицо в форме унитарного предприятия  путем передачи ему в установленном  порядке части своего имущества  в хозяйственное ведение.

     Однако  при этом правовое положение дочернего  унитарного предприятия не регулировалось ст. 105 Гражданского кодекса Российской Федерации, а, напротив, имело существенные отличия от положения дочернего хозяйственного общества. Таким образом, за исключением общих положений, содержащихся в п. 7 ст. 114 Гражданского кодекса, ни сам Кодекс, ни иные законодательные акты не устанавливали порядок и процедуру создания государственными и муниципальными унитарными предприятиями дочерних юридических лиц. В частности, нормативно не были определены объем прав, пределы и характер зависимости дочернего предприятия перед учредителем и собственником[9, с10]

     Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. "О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях" в п. 7 ст. 114 Гражданского кодекса Российской Федерации были внесены изменения, а сам Федеральный закон в ч. 1 ст. 2 установил прямой запрет на создание дочерних предприятий, закрепив, что "унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие)".

     Запрет  на создание унитарными предприятиями  дочерних структур соответствует общему направлению реформирования института  унитарных предприятий, заключающемуся в ужесточении контроля за ними со стороны собственника.

     В связи с установлением указанного запрета на существование у унитарных  предприятий дочерних структур, созданные  унитарными предприятиями до вступления в силу Федерального закона "О  государственных и муниципальных  унитарных предприятий" дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их унитарным предприятиям в течение шести месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона [5].

     Как указывает С. Артеменков, нетрудно было предсказать, что следующим шагом  будет появление большого числа  структурных подразделений предприятий - представительств и филиалов. Опасностью такого положения является то, что  в случае применения мер по обеспечению  требований к филиалу, находящемуся на значительном расстоянии от основного предприятия, может, к примеру, накладываться арест на расчетный счет самого предприятия [9, с.11]

     Кроме того, несмотря на кажущуюся вследствие своей императивности простоту названной  нормы, на практике до настоящего времени  существует значительное количество примеров ее нарушения. Вследствие отсутствия норм об ответственности дочерних предприятий  и собственников их имущества  за нарушение требований к реорганизации спустя значительное время с того момента, когда должны были быть реорганизованы последние из оставшихся дочерних унитарных предприятий, они продолжают свою деятельность в большом количестве, по сути, находясь на нелегальном положении, поскольку в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 50) деятельность коммерческих организаций в непредусмотренных им организационно-правовых формах запрещена [1].

     Унитарные предприятия являются единственным видом коммерческих организаций, имеющих  не общую, а специальную (целевую, уставную) правоспособность. Объем правоспособности определяют учредители предприятия  в его уставе, исходя из целей, для  которых предприятие создается. Соответственно унитарное предприятие  в своей деятельности должно решать именно те задачи, которые поставили  перед ним учредители, утверждая  устав, и осуществлять предусмотренные  уставом виды деятельности. Наличие  у унитарного предприятия целевой  правоспособности означает, что никакие  его действия, в том числе совершаемые  сделки, не должны привести к созданию условий, при которых реализация им функций, установленных собственником, будет затруднена либо невозможна. В этой связи формулировки в уставе унитарного предприятия о том, что  предприятие "вправе осуществлять любые  виды деятельности, не запрещенные  законом", не соответствуют действующему законодательству и подлежат исключению из текстов уставов.