Понятие и конституционно – правовые основы института гражданства

    Закон 2002 г. принимался в новых историко-политических условиях, характеризующихся окончанием переходного периода российской государственности, в отличие от ранее действующего Закона 1991 г., который принимался в период распада союзного государства и образовании на его территории новых независимых государств. Эти факторы объясняют многие концептуальные различия в регулировании рассматриваемыми нормативными актами вопросов прекращения гражданства РФ.

    Кроме того, если Закон 1991 г., учитывая общественно-политическую обстановку, разрабатывался и принимался наспех, то у разработчиков нового Закона о гражданстве было время на четкую проработку норм права, учет международных принципов гражданства, изложенных, в частности, в Европейской конвенции о гражданстве. Последнее, к сожалению, не помогло избежать многих неточностей и пробелов, однако в целом позволяет сделать вывод: новый Закон о гражданстве более совершенен как с точки зрения содержания, так и с точки зрения законодательной техники его изложения.

    Несомненное достижение Закона - норма о соотношении  национального законодательства и международных договоров России, что развивает положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Государство, действуя во исполнение своих международно - правовых обязательств, наделяет человека, находящегося в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах международного права.⁸ Любой человек может воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Общепризнанные нормы и принципы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.⁹

    Институт  гражданства является одним из элементов  суверенитета российского государства в целом. Согласно ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.

    Принятый Закон (ст. 3) легально определяет больше понятий, чем предшествующий. Это и "иностранный гражданин", и "лицо без гражданства", и "территория Российской Федерации", и "проживание".

    Закон закрепляет общепризнанные принципы гражданства (ст. 4), что имеет важное значение для построения системы отечественного законодательства и для межгосударственных отношений по вопросам гражданства.

    Закон в соответствии с Конституцией РФ исключил принцип гражданства Федерации и республик в ее составе. Оно провозглашается единым и равным независимо от оснований приобретения, что является основополагающим для статуса гражданина в нашем многонациональном государстве. Исключен принцип почетного гражданства, распространявшийся на лиц, не являвшихся гражданами Российской Федерации, имевших выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Теперь для указанной категории лиц предусмотрен прием в российское гражданство без соблюдения обычных условий. Исходя из того, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается на территории другого государства, в Законе закреплен принцип защиты граждан за пределами России.

    Принципами  гражданства России также названы: нелишение гражданства и права изменить его; особая защита прав детей российским государством. В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Конвенцией о сокращении безгражданства одним из важнейших принципов является обязанность каждого государства принимать меры для сокращения числа апатридов на его территории. Данное положение реализовано в комментируемом Законе.

    Основополагающим  является приобретение гражданства  по рождению. Законом последовательно  реализуется "принцип крови", согласно которому ребенок независимо от места  рождения считается российским гражданином, если его родители являются гражданами России. В случае разного гражданства родителей вопрос решается так: если другой родитель - лицо без гражданства (признан безвестно отсутствующим), ребенок является российским гражданином независимо от места рождения; если другой родитель имеет иностранное гражданство, ребенок будет считаться российским гражданином при условии, что место рождения - Российская Федерация, или при ином решении этого вопроса он станет лицом без гражданства.

    Сократился  перечень оснований приема в гражданство: исчерпало себя его признание, вместо приобретения гражданства в порядке регистрации закреплен прием в общем и упрощенном порядке.

    Общий порядок предусматривает проживание на территории страны в течение пяти лет непрерывно. Помимо увеличения срока проживания законом вводятся следующие условия: наличие законного источника средств к существованию; отказ от имеющегося иного гражданства; обязательство соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации; владение русским языком. Наличие таких условий дает право характеризовать данное основание как натурализацию.

    Лицо, претендующее на российское гражданство, должно законно находиться на территории государства, т.е. получить вид на жительство. Вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Срок проживания на территории России считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы нашего государства не более чем на три месяца в течение одного года.

    Подлинно  демократично и гуманно положение  Закона, предусматривающее возможность восстановления в российском гражданстве лиц, ранее в нем состоявших. По сути, это сохранение права на приобретение гражданства без требования полного срока проживания. Известны многочисленные случаи восстановления в гражданстве лиц, ранее потерявших его в связи с событиями, носящими как внутренний, так и международный характер.

    Предусмотрены и условия отказа в приеме в гражданство. К прежней формуле добавлены следующие основания: если лицо, ходатайствующее о приеме в российское гражданство, в течение пяти лет, предшествующих обращению, выдворялось из Российской Федерации в соответствии с федеральным законом; использовало подложные документы или сообщило ложные сведения; состоит на военной службе, на службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранного государства; имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления, признаваемого российским законодательством, на территории России и за ее пределами; осуждено или отбывает наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые федеральным законом; не имеет законного источника средств к существованию.

    В Законе устанавливаются перечень и полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. К ним относятся Президент России, МВД РФ и МИД РФ. Президент традиционно решает вопросы: приема в гражданство; восстановления в гражданстве; выхода из гражданства; отмены решений по вопросам гражданства. Также Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве. Министерство внутренних дел России и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия: определяют наличие гражданства у лиц, проживающих на территории России, и принимают от них заявления по вопросам гражданства; проверяют факты и документы, представленные для обоснования заявлений; направляют Президенту заключения на данные заявления, документы и материалы; исполняют принятые Президентом решения по вопросам гражданства; оформляют гражданство. Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства (консульские учреждения) осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.

    Особо отметим, что с шести месяцев  до года увеличен срок рассмотрения поданных заявлений компетентными органами, отменена такая форма обращения, как ходатайство.

    Достаточно  подробно Законом закреплен порядок  обжалования решений по вопросам гражданства. В судебном порядке  можно обжаловать отклонение заявления по вопросам гражданства. А отказ в рассмотрении заявления по вопросам российского гражданства и иные нарушающие порядок производства по делам о гражданстве и порядок исполнения решения по вопросам гражданства действия должностных лиц могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями, между родителем и опекуном (попечителем) о гражданстве ребенка и недееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенка и недееспособного лица.

    14 декабря 2003 г. вступил в силу  Федеральный закон "О внесении  изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации".

    Он  направлен на упрощение порядка  приобретения гражданства Российской Федерации отдельными категориями лиц, прежде всего гражданами бывшего СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР. Указанные граждане, переехавшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, были зарегистрированы по месту жительства и пользовались всеми социальными и экономическими правами, могли участвовать в выборах в органы местного самоуправления, проводимых на территории Российской Федерации. После принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. значительное число таких граждан оказались лишенными вида на жительство, поскольку ранее действовавшим законодательством на них был распространен режим пребывания и проживания на территории Российской Федерации, установленный для российских граждан. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. не в полной мере учел эту ситуацию, в результате чего приобретение российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР и не один год законно проживающими на территории Российской Федерации, было необоснованно затруднено.¹⁰

    Анализ  поступивших в приемную Совета Федерации  обращений граждан за девять месяцев правоприменительной практики в рамках этого Закона показал, что наряду с учетом международного опыта и европейских стандартов в области гражданства, устранением необоснованного либерализма в этом вопросе не удалось избежать ряда существенных просчетов, что отрицательно сказалось на социальной защищенности отдельных групп населения Российской Федерации и некоторых категориях иностранных граждан (лиц без гражданства), выходцев из бывших республик СССР.

    В апреле 2003 г. Государственная Дума направила  Обращение "К Президенту Российской Федерации В.В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". В нем, в частности, указывалось на то, что в результате принятия этого Закона тысячи военнослужащих Вооруженных Сил РФ и членов их семей лишились гражданства Российской Федерации. В подобном положении оказались также граждане, уволенные с военной службы, в том числе проходившие военную службу по призыву, и члены их семей. В общей сложности в результате принятия Закона и признания утратившей силу ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации" гражданства лишились более 20 млн. человек, которые до 1 июля 2002 г. считались гражданами России по признанию или по рождению.

    В настоящий же момент гражданство как связь человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанной на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека знаменовало утверждение новой Конституции взаимоотношений личности и государства. Этот новый подход означает признание человека и государства равноправными, равнообязанными субъектами, наделенными взаимной ответственностью.

    Кроме того, вопросы гражданства регламентированы другими федеральными законами и иными нормативно – правовыми актами. Так, Федеральный закон от 18.07.2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через территорию Российской Федерации, передвижением по территории Российской Федерации при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из Российской Федерации. Положением «О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным указом Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 , устанавливаются порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации.

    Порядок оформления заявлений и других документов, процедуру приема в гражданство регламентируют, помимо федеральных законов, приказы Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ, Министерства образования РФ: Приказ Минобразования РФ от 20.06.2003 № 2606 «Об организации государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российской Федерации», Приказ МИД РФ от 12.02.2004 г. № 1833 «Об утверждении правил оформления приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства».