Понятие и конституционно – правовые основы института гражданства

    Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) составляют категорию иностранцев, входящую в состав населения Российской Федерации. В России в специальном порядке регулирует правовое положение и деятельность иностранных граждан в Российской Федерации - Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", принятый Государственной Думой 21 июня 2002 года и одобренный Советом Федерации 10 июля 2002 года.

    Статья 1 Федерального закона гласит, что данный Закон определяет правовое положение иностранных граждан, а также регулирует отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов - с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

    Правовое  положение иностранцев в Российской Федерации помимо внутреннего законодательства определяется международными соглашениями и договорами. Это ряд международных договоров в области правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Законодательное урегулирование основных вопросов въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан определено в Федеральном законе "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Федеральный закон N 7-ФЗ от 10 января 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" направлен на ужесточение отдельных положений, касающихся порядка пересечения государственной границы при выезде из Российской Федерации и въезде в Российскую Федерацию.

    Законом устанавливаются виды виз (обыкновенная, дипломатическая, служебная и так  далее), основания и порядок их выдачи и продления. При этом постоянно  или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства смогут свободно выезжать и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию без виз на основании документов, удостоверяющих их личность, и видов на жительство либо разрешений на временное проживание. Кроме того, расширяется перечень оснований, по которым иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен (не разрешается) въезд в Российскую Федерацию (если при обращении за визой иностранный гражданин или лицо без гражданства не смогли подтвердить наличие средств для проживания в Российской Федерации; если в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации они депортировались или выдворялись за пределы Российской Федерации и так далее).

    Что же касается ответственности иностранных граждан, то иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

2.3. Международно-правовое регулирование вопросов гражданства

    Вопросы гражданства относятся преимущественно  к области внутригосударственного права. Поэтому гражданство является прежде всего институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права.

    Значение  гражданства в международном  праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.

    Значение  международно-правового регулирования  вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством.

    Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в Законе о гражданстве, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г.

    Все большее значение в советском  законодательстве стало уделяться  регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере.

    Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

    Сложность устранения противоречий между государствами  является причиной того, что по вопросам гражданства заключено сравнительно мало универсальных международных  договоров. Государства в основном регламентируют вопросы гражданства на основе региональных соглашений. Отдельные вопросы обычно включаются в договоры о территориальных изменениях, о защите национальных меньшинств, о правовой помощи и правоспособности граждан договаривающихся государств, о срочной службе в армии и о двойном налогообложении и т.д.

    Первым  многосторонним соглашением по вопросам гражданства является Конвенция о статусе натурализованных лиц, восстанавливающих свое постоянное место жительства в государстве происхождения, принятая в Рио-де-Жанейро в 1906 г. Участниками Конвенции стали 11 американских государств. Она установила правило о том, что возвращение натурализованного лица в государство прежнего гражданства имеет следствием утрату натурализации и реинтеграцию в первичном государстве.

    Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была предпринята  на Гаагской конференции по кодификации  международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданств различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатрида перед государством, гражданством которого лицо также обладает; утвердила принцип эффективного гражданства; подтвердила право лица на экспатриацию и рекомендовала автоматическую денатурализацию в прежнем государстве при натурализации в новом государстве; предложила гарантии против возникновения безгражданства при экспатриации; закрепила принцип единства гражданства семьи. Конвенция содержала ряд статей, гарантирующих женщин от безгражданства при заключении брака, а также положения относительно гражданства детей, в том числе при усыновлении.

    В современном международном праве  нормы, имеющие отношение к вопросам гражданства, содержатся главным образом во Всеобщей декларации прав человека; в Конвенции о статусе беженцев; в Конвенции о статусе апатридов; в Конвенции о гражданстве замужней женщины; в Конвенции о сокращении безгражданства; в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в Международном пакте о гражданских и политических правах; в Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказания за него; в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают; в Итоговом документе Венской встречи 1986 г. представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшейся на основе положений Заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после Совещания от 15 января 1989 г.; в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. и др.

    Во  Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., устанавливается, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9), что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства, покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну (ст. 13); что каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство (ст. 15).

    В Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. записано, что договаривающиеся государства, имея в виду, что коллизии в праве и практике, относящиеся к гражданству, возникают как результат постановлений об утрате или при обретении гражданства женщинами вследствие вступления в брак, расторжения брака или перемены гражданства мужем во время существования брачного союза и что в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека указывается, что "каждый человек имеет право на гражданство" и что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство", согласились о том, что ни заключение, ни расторжение брака между кем-либо из его граждан и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время существования брачного союза не будут отражаться автоматически на гражданстве жены (ст. 1). Ни добровольное приобретение кем-либо из граждан гражданства какого-либо государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего гражданства не будет препятствовать сохранению своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2).

    Каждое  договаривающееся государство согласилось, что иностранка, состоящая замужем за кем-либо из его граждан, может приобрести, по своей просьбе, гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации. Дарование такого гражданства может быть объектом ограничений, устанавливаемых в интересах государственной безопасности или публичного порядка (ст. 3).

    В Конвенции о сокращении безгражданства, принятой 30 августа 1961 г. конференцией полномочных представителей, созванной  в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г., устанавливается, что договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства.

    Найденыш, находящийся на территории договаривающегося государства, поскольку его место рождения не установлено, предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих гражданство этого государства (ст. 2).

    Рождение  на судне или на воздушном корабле  считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого это судно плавает, или на территории того государства, в котором этот воздушный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств (ст. 3).

    Если  гражданин договаривающегося государства  родился вне пределов территории этого государства, закон этого государства может обусловить сохранение гражданства этого государства по истечении одного года после достижения им совершеннолетия проживанием в это время на территории этого государства или регистрацией в соответствующих органах.

    Любой договор между договаривающимися  государствами, который предусматривает  передачу территории, должен включать постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом в результате этой передачи.

    В Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г., записано, что она не применяется к различиям, исключениям, ограничениям или предпочтениям, которые государства проводят или делают между гражданами и негражданами. Ничто в ней не может быть истолковано как влияющее в какой-либо мере на положения законодательства государств-участников, касающиеся национальной принадлежности, гражданства или натурализации, при условии, что в таких постановлениях не проводится дискриминации в отношении какой-либо определенной национальности (ст. 1).