Органы местного самоуправления

    В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях  от 1 января 1864г. в губерниях и  уездах создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские  управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале⁵. Положением о губернских т уездных земских учреждениях вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование. В то время 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства и до 20% уходило в казну и губернские фонды⁶.

    По  опубликованному в июне 1890 года новому Положению о земских учреждениях, утвержденному Александром III, были лишены избирательных прав: духовенство, церковных притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи⁷.

    Целью данных реформ являлось усиление государственного контроля за местным самоуправлением. Для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия⁸.

    Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской  революции 1917г.Временное правительство, приняв 21 мая 1917г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Но осуществить эту реформу в полной мере не удалось – помешала революция.

    Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 года в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением для России»,- делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934г.). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, - считал И.Солоневич, - только наследие крепостного права  изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы”⁹.

    Исторический  период с 1917 по 1990 годы не относится  к периоду развития местного самоуправления. В январе 1918г. был издан циркуляр Наркомата внутренних дел «Об организации местного самоуправления», который правильнее было бы назвать актом о ликвидации местного самоуправления. Согласно этому документу, Советы должны были подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения.

    Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 года, закрепила и систематизировала  сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Главная цель местной власти – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти» ¹⁰.

    После принятия Конституции СССР 1936г. и  Конституции РСФСР 1937г. представительные органы государственной власти стали  избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов.

    В дальнейшем, вплоть до 1990 года, органы местного самоуправления в России не претерпели значительных изменений. Таким  образом, можно выделить типичные черты, характеризующие правовое положение местных Советов¹¹.

    Местные Советы, включая и низший уровень (районные в городах, поселковые и  сельские), - органы государственной  власти и управления, органически  встроенные в общую систему Советов. Единство системы власти Советов  базировалось на так называемом принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность низших звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки.

    По  ряду вопросов поселковые и сельские Советы как часть системы государственных органов выполняли ряд государственных функций: регистрировали акты гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали отдельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистрировали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добровольными пожарными дружинами.

    В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов  ограничивались переименованием улиц и других составных частей поселка и села. Они практически не участвовали в решении вопросов об упразднении, объединении или изменении границ их территорий, которые принимались органами власти областного уровня.

    Советы  были лишены права и на самостоятельное формирование доходной части бюджета сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось вышестоящими органами. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения, но они не могли превышать 4 рубля с одного хозяйства в год.

    В сфере руководства промышленностью, сельским хозяйством и строительством поселковые и сельские Советы обладали правом лишь заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальные вопросы находились в ведении органов власти более высокого уровня.

    Советы  нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения, так как реальная власть в стране по существу принадлежала коммунистической партии, точнее, ее руководящим органам. Партийное руководство включало в себя формирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку кадров, конкретные указания по основным направлениям советской работы и контроль за исполнением партийных директив. Таким образом, в советское время реальная власть находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы¹².

    9 апреля 1990 года был принят Закон  СССР «Об общих началах местного  самоуправления и местного хозяйства», который определил основные направления  развития местных органов власти, принципы их формирования и  деятельности¹³. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было также введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования.

    Новый этап государственного строительства  начался с принятием Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» 12 июня 1990 года. Законом РСФСР от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на законодательном уровне провести принцип разделения властей¹⁴.

    Указом  Президента РФ от 26.10.93 № 1760 «О реформе  местного самоуправления в Российской Федерации» было подтверждено, что  деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей  местной администрации. Устанавливалось, что Глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного указа, является главой местного самоуправления. Органам государственной власти поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления.

    Указом  Президента РФ от 22.12.93 № 2265 «О гарантиях  местного самоуправления в Российской Федерации» был решен вопрос о  собственности муниципальных образований  и о судебной защите их прав.

    Политическая  направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оставались нерешенными вопросы определения и изменения границ муниципальных образований. Основные проблемы организации местного самоуправления в России были решены лишь с принятием новой Конституции и основанного на ее положениях законодательстве.

      § 3. Международная практика деятельности органов местного   самоуправления (Великобритания)

    Территориальная организация публичной власти современной  Великобритании в самом общем  виде определяется делением страны на несколько составных частей: Англию, Шотландию, Уэльс, Северную Ирландию и  ряд мелких островов вокруг Великобритании (Норманнские острова, Мэн, Арран и др.). Территория Англии разделена на графства (34), а графства – на округа (238). Некоторые округа именуются городами. Территория Северной Ирландии делится на 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов, советы которых обладают весьма ограниченным набором полномочий. Шотландия представлена 32 территориями (местного управления), в рамках которых образуются унитарные советы. Территория Уэльса делится на 22 унитарные административно-территориальные единицы, которые именуют себя графствами или городскими графствами и управляются унитарными советами.

    Низовыми  ячейками сельского самоуправления являются  приходы (parish). В Уэльсе  и Шотландии  они  называются общинами (community), причем в Шотландии общины не  рассматриваются как  самостоятельный  уровень управления. В настоящее время в Англии функционируют 10376 приходов, в  Уэльсе  и Шотландии - 867 и 1200 общин соответственно¹⁵.

    Закон о местном самоуправлении 2000 г. установил, что во всех административно-территориальных единицах совет может: 1) обновляться полностью каждые четыре года, 2) обновляться наполовину каждые два года, 3) обновляться по третям каждый год (за исключением каждого третьего года соответствующего четырехлетнего цикла). Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден соответствующим министром, отвечающим за вопросы местного управления.

    Закон о местном самоуправлении 2000 года предусматривает три основных варианта организации местной исполнительной власти. Так, система «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый кабинет. Система «лидер-кабинет» предусматривает избрание главы исполнительной власти (лидера) из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначать либо лидер , либо совет. В рамках же системы «мэр и управляющий от совета» избранный населением мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных  чиновников. При этом по согласованию с министром, отвечающим за вопросы местного управления, возможны и иные варианты организации исполнительной власти¹⁶.

    Полномочия  органов местного управления в Великобритании регулируются как общенормативными актами, так и так называемыми местными, или частными, парламентскими актами (private acts). Указанные виды актов нередко «содержат дублирующие друг друга нормы и противоречия, что влечет невероятное усложнение и хаотическое состояние законодательства о муниципалитетах, объединяемого понятием «муниципальное право» ¹⁷.

    В Великобритании, как и в других странах англосаксонского права, важным источником полномочий местных органов  являются судебные прецеденты, в значительной степени регулирующие и конкретизирующие устанавливаемую актами парламента компетенцию местного управления. Здесь, как известно, утвердился принцип «позитивного» регулирования деятельности местных властей, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные органы вправе совершать лишь действия, которые непосредственно предписаны законом. В противном случае такие действия могут быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires). В Великобритании местные власти формально имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими статутами.

    Для получения каких-либо дополнительных полномочий местные власти вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего частного закона. Подобная процедура, однако, является слишком длительной и сложной. Требуемые полномочия могут быть получены и более легким способом. Порой достаточно обратиться к министру (государственному секретарю), имеющему право издать соответствующий указ, который впоследствии, как правило, утверждается парламентом.