Местное самоуправление в зарубежных странах

     Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана. Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты. В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий. т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель.

     Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает  принцип "обязательного минимального финансирования", являющийся одним из принципов германского права. Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий.

Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя  способами. Во-первых, государство открывает  местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные  платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин.

Источники доходов общин

     Во-первых, это налоги, непосредственно остающиеся в их распоряжении. В соответствии с п. 5 ст. 106 Основного закона ФРГ, общины получают 15% поступлений от подоходного налога, вносимого их жителями. Кроме того, в распоряжение общинных бюджетов поступают местные налоги. Их число превышает дюжину и может варьироваться в зависимости от местности. Но главными среди них являются промысловый налог и налог на земельные участки, взимаемые с работающих в общине предпринимателей. Они обеспечивают 97% от общей суммы налоговых поступлений общин. При этом общинам предоставляется право регулировать ставки на эти налоги. Низкие ставки являются, в известной мере, факторами конкуренции между общинами за привлечение предпринимателей и инвесторов. Местные власти имеют также право собирать косвенные налоги на некоторые товары и услуги (напитки, развлечения, охота, рыболовство, автомобильный транспорт и т.п.), но определение ставок этих налогов относится к компетенции законодательных органов земель.

     Во-вторых, общины получают дотации от федеральных и земельных органов. В рамках выравнивания финансовых возможностей отдельных общин, местным властям передается часть доходов от налоговых поступлений Федерации и земель. Ежегодно принимаемые законы земель о выравнивании финансовых возможностей местных территориальных образований определяют процентные квоты доходов, идущих на эти цели от конкретных налогов, из которых складывается общий налоговый фонд выравнивания – фундамент дотаций местным органам власти. Причитающаяся конкретным общинам квота переводится им в виде общих и целевых ассигнований. Общие ассигнования, имеющие наибольшее значение, позволяют покрывать основные потребности муниципалитетов и учитывают, в частности, различную численность населения. Целевые дотации, с одной стороны, компенсируют общинам специальные финансовые расходы, связанные с выполнением задач, возложенных на них землей или федерацией, например, в связи с расположением на территории общины частей бундесвера или в связи с выполнением поручения вышестоящих органов (выплата пособий на оплату жилья, помощь беженцам). С другой стороны, целевые дотации предназначены для участия в инвестиционной деятельности на местах, в которой задействованы и местные органы.

     В-третьих, источником доходов местных органов  власти являются неналоговые доходы, связанные с выдачей платных разрешений на осуществление определенных видов деятельности (торговлю, зрелищные мероприятия, получение водительских удостоверений и т.п.); денежные сборы за нотариальные услуги, судебные сборы, многочисленные штрафы (загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли, уличного движения и т.п.).

     В-четвертых, местные власти прибегают к займам. Местные сберегательные кассы обеспечивают их кредитами, получаемыми на едином кредитном рынке. Своеобразным методом мобилизации средств для местных бюджетов является выпуск собственных займов. Доходы от них – это важнейший источник финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Широкому распространению муниципальных и земельных займов способствовало то, что доходы от государственных ценных бумаг, в частности муниципальных облигаций, не облагаются налогом, становясь тем самым одним из наиболее популярных видов вложений у населения. Но поскольку это ведет к росту задолженности, а следовательно, к дополнительной нагрузке на местные бюджеты, федеральное правительство препятствует бесконтрольному росту местных займов.

     В-пятых, местные органы покрывают часть  расходов за счет потребительских платежей за услуги, предоставляемые муниципальными учреждениями. Объем взимаемых сборов за 15 лет с 1975 по 1990 г. повысился в ФРГ в три раза (уровень зарплаты увеличился за этот период вдвое).

2.3. Система местного самоуправления Земли Бавария

   Муниципальные выборы проводятся в Баварии каждые шесть лет, при этом каждому гражданину надо сделать свой выбор четыре раза: он избирает бургомистра (главу) общины, ландрата (главу района), депутатов представительного органа (совета) общины и района.

   В районный совет в качестве депутатов  часто избирают бургомистров общин, благодаря чему создается очень важное связующее звено между обоими муниципальными уровнями. При этом с правовой точки зрения существует четкое разграничение задач, компетенции и бюджета между муниципальными уровнями.

   Общины  в Баварии не могут индивидуально  принимать собственные уставы, закрепляющие систему МСУ в конкретном муниципальном образовании. На всей территории Федеральной земли действует единая муниципальная Конституция, которая регламентирует систему местного самоуправления в регионе. И лишь достаточно простые вопросы, такие как число и вид комитетов представительного органа либо финансовые полномочия ландрата или бургомистра, закрепляются на местах в индивидуальных регламентах.

   С целью единообразной регламентации  вопросов местного самоуправления Федеральная  земля Бавария приняла несколько законов:

• Положение о районах, распространяющееся на районы и города земельного значения (городские округа);
• Положение об общинах, распространяющееся на общины (сельские и городские поселения);
• Закон о межмуниципальном сотрудничестве;
• Положение о совместных администрациях;
• Закон о финансовом выравнивании;
• Закон о плате за предоставленные муниципальные услуги;
• Закон о выборах и т. д.

   Общая система местного самоуправления базируется на известном принципе субсидиарности. Это означает, что более высокий  уровень может брать на себя выполнение лишь тех задач, которые не под силу более низкому уровню при использовании тех же средств. Данный принцип распространяется и на неправительственные организации. Если важная публичная деятельность осуществляется, например, добровольными союзами (объединениями) граждан или церковью, то эти организации при выполнении соответствующих вопросов местного значения имеют предпочтение перед муниципалитетами. Такая передача решения задач добровольным союзам экономит баварским общинам значительное количество средств и одновременно способствует развитию общественной жизни и реализации собственной инициативы и ответственности граждан.

   Общины (муниципальные образования второго  уровня) в принципе отвечают за решение  всех вопросов местного значения. В  отличие от этого районы (муниципальные  образования первого уровня) ответственны лишь тогда, когда масштабность задачи превышает возможности одной общины или целевого союза, в который входят несколько общин при осуществлении межмуниципальной кооперации.

   Решающим  фактором для функционирования этой двухуровневой системы местного самоуправления (лишь в городах земельного значения обе ступени объединены в одну) является четкое разграничение задач и компетенции, а также ответственности. При этом отсутствуют правовые нормы, закрепляющие подчиненность одного муниципального уровня другому. Кроме того, в законодательстве четко закреплены финансовые источники деятельности различных уровней местного самоуправления.

   Применительно к обоим уровням местного самоуправления следует различать круг собственных  задач муниципалитета (вопросы местного значения) и круг делегированных государственных полномочий. Таким образом, обоим уровням МСУ государство может делегировать определенные полномочия.

   Если  речь идет о собственной сфере  деятельности муниципалитета, необходимо различать обязательные и добровольные задачи. При этом муниципальные образования вправе направлять свои финансовые средства на решение добровольных задач лишь в том случае, если в результате  не пострадает выполнение обязательных задач.

Компетенции муниципальных уровней

   Прежде  чем рассказать о компетенции  различных муниципальных уровней  в Германии, необходимо остановиться на деятельности районной администрации, поскольку здесь имеются определенные особенности. Администрация района является одновременно и муниципальной структурой, и нижней ступенью государственной власти. Это означает, что избранный населением ландрат (глава района) является, с одной стороны, руководителем района как муниципального образования, с другой стороны, возглавляет низовой уровень государственной власти.

   В своем первом качестве ландрат руководствуется  решениями районного совета депутатов. В другом своем качестве глава  района зависит от предписаний государственных  органов земельного уровня, и соответствующие  вопросы не входят в компетенцию районного совета. Благодаря этой двойной функции ландрат, избранный населением прямым голосованием, обладает сильной властной функцией, которая уравновешивается местным представительным органом (районным советом депутатов), ответственным за принятие решений, относящихся к сфере деятельности муниципалитета.  

Заключение. 

       Зарубежный опыт организации  муниципальных учреждений  свидетельствует о  том,  что  там  сочетается  местное  самоуправление   и   государственное управление   на   местах,   учитываются    исторические,    демографические, географические  особенности   той   или   иной   страны,   формы   правления государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы.

       Местное  самоуправление  строится,  как  правило,  в  соответствии  с

административно  –  территориальным  делением  страны.   Первичной   ячейкой  выступают городские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).

       Правовой основой  организации   самоуправления  в  зарубежных  странах

являются  соответствующие  положения  конституций,  национальных  законов  о местном  управлении и самоуправлении, в  федеративных  государствах  –  также законы штатов, земель, других субъектов федерации.

       Важную  правовую  основу  самоуправления  для   всех   стран   Европы

составляет  Европейская  Хартия  местного  самоуправления,  принятая  Советом  Европы 15 октября 1985 г.  Значительная  часть  в  организации  этой  Хартии принадлежит  Конгрессу   местных   и   региональных   властей   Европы.   Он представляет собой совещательный орган, состоящий из  двух  палат  –  Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия –  член  Совета  Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. «8 февраля  1996  г.  Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской  Федерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11  апреля  1998 г.

      Таким образом, свидетельствует о том, что местное управлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.