Местное самоуправление в зарубежных странах

     Необходимость возложения ответственности на органы местного самоуправления была осознана законодателями многих государств и была закреплена нормами права. При этом следует учитывать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления традиционно рассматривается как определенное следствие осуществления надзора и контроля со стороны, прежде всего, государственных органов, не исключая при этом контроля со стороны местного населения. Представленные выше теории обосновывающие характер взаимоотношение центральных и местных органов, не смотря на их принципиальные расхождения, тем не менее, едины в одном – необходимости установления эффективного контроля центра над местными органам. Осуществление этого контроля обычно не подвергается сомнению. Подобная уверенность базируется на ряде моментов, определяющих внутреннюю специфику осуществления соответственно государственной власти и власти местного самоуправления. В частности, можно говорить о том, что ряд функций осуществляемых органами местного самоуправления носит жизненоважный характер не только для местного сообщества, и связан с существованием органов местного самоуправления и их деятельности, но и с тем, что отдельные функции носит общегосударственное, общенациональное значение. Именно поэтому в ряде случаев возможно и необходимо установление минимальных государственных требований, касающихся вопроса реализации этих функций, одновременно необходимо установление эффективного механизма государственного контроля в части реализации их. В тоже время государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволяет решать вопросы обеспечения эффективности местного самоуправления, защиты граждан от злоупотреблений и способствует проведению единой  государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни.

   Формами реализации ответственности в таком  случае является применение конкретных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов в установленных  случаях и передача их функций  органам, назначаемым правительством, а также принудительная отставка муниципальных служащих, лишение субсидий и т.п. Возможность роспуска советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии, Португалии, Венгрии, Индии и др. Право роспуска представительного органа общины имеют и правительства ряда германских земель (Северный Рейн-Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и др.). В других же землях Германии (например, Шлезвиг-Гольштейн) министр внутренних дел может лишь существенно сократить или вообще прекратить финансирование той или иной общины.

     Например, во Франции в случае конфликта между мэром и советом, когда он наносит чувствительный урон местным делам, в этот конфликт вмешивается комиссар республики. Если и подобная мера не дает результата, комиссар вправе внести предложение о роспуске Совета, которое вступает в силу после соответствующего акта Совета Министров. В таких случаях, крайне редко, комиссар назначает специальную делегацию, уполномоченную взять на себя административные функции, которые сводятся  к поддержанию – до проведения новых выборов – управления районом и решению каких-либо срочных вопросов. Выборы производятся  не позднее двух месяцев с момента роспуска  Совета4[10]. В Японии центральное правительство, а в США – правительство штатов могут изымать из ведения муниципалитетов и поручать своим чиновникам дела, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

   В Великобритании же крайней мерой  наказания местного представительного  органа за неисполнение тех или иных обязанностей является лишь передача его определенных полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам, а в качестве предварительной стадии – издание самим министром распоряжений, не сделанных муниципалитетом5[11].

     В Ирландии министр по охране  окружающей среды может распустить  местный совет в следующих случаях:

   1.   Если после проведения соответствующего расследования он посчитает, что местный совет не осуществляет свои функции надлежащим образом;

   2.   Если местный совет отказывается действовать в соответствии с распоряжением суда;

   3.   Если местный совет действует вразрез с недвусмысленно выраженными требованиями того или иного закона;

   4.   Если местный совет отказывается предоставить свои счета для аудиторской проверки;

   5.   Если количество членов совета стало меньше кворума, необходимого для ведения его заседаний.

   В Латвии муниципальный совет может  быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и  решения суда или же пытается  совершать действия, относящиеся  к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.6[12]

   В Польше в случае явной неспособности  органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако, должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмины программы, направленной на улучшение ситуации в гмине7[13].

   Еще одной формой осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления в зарубежных странах является судебный контроль. Он связывается с определенными основаниями, субъектами осуществления, особой процедурой осуществления, но, и в том числе и специфическими санкциями, применяемыми как результат этого контроля. «В ряде государств осуществляется достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей, законностью принимаемых ими решений. Наиболее развит такой контроль в Великобритании и других странах с англосаксонской системой местного самоуправления, важнейшим источником муниципального права которых выступает судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными.

   Судебные  санкции против местных властей  могут включать отмену решений последних, признание их ничтожными, а также иные меры принудительного свойства. Суд, в частности, вправе издавать предписание mandamus (что дословно означает приказ), обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местного управления, которому оно адресовано. Mandamus, таким образом, чаще всего представляет собой требование к органу или должностному лицу о выполнении предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть осуществлены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом способом. В Великобритании данная форма защиты прав используется  не так уж часто, поскольку большинство актов публичного права предусматривает санкции за невыполнение своих предписаний (т.е. предписывает конкретные средства защиты). В определенной ситуации суд может также издать предписание mandamus, обязывающее органе или должностное лицо местного самоуправления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан»8[14].

   Применяя  аналогию с регулированием вопроса об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в РФ, следует сказать о том, что присутствуют определенные сходные моменты, связанные с наступлением ответственности перед местным сообществом. Однако ответственность в этом случае носит, прежде всего морально-политический характер, и применяется на стадии формирования тех или иных местных органов. Формами реализации этой ответственности в этом случае выступает сам факт не избрания конкретного лица в местные органы управления, тем самым, дается оценка его деятельности на конкретной должности либо в целом оценка его моральных и профессиональных качеств. С другой стороны, и после избрания эти лица ощущают своеобразный контроль со стороны общественности за особенностями реализации задач, стоящих перед населением конкретной территории и, как следствие этого, вынуждены строить свою деятельность с учетом мнения общественности. Наконец, еще раз хочется указать на то, что основной объем ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами наступает на основании решений суда, либо конкретных государственных органов. В этом случае государство реагирует на факты злоупотреблений в деятельности местных органов либо их деятельность, не связанную с решением местных вопросов. В таком случае, как правило, констатируется факт ущемления прав граждан и возлагается ответственность, которая по основания ее наступления может являться одновременно ответственностью перед населением, т.к. эти действия нарушают права представителей местного сообщества, но и ответственностью перед государством в виду нарушения предписаний

   1.2. Порядок формирования органов местного самоуправления. 

       Органы местного самоуправления  включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные  органы.  Общий порядок формирования муниципальных советов  и  исполнительных  органов  регулируется специальными  избирательными  законами  и  законами  о  муниципалитетах.   В федеративных государствах  издание законов о выборах в органы  местного самоуправления находятся в компетенции субъектов  федерации.  В  большинстве демократических   стран   выборы   в    органы    местного    самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого  избирательного  права при   тайном   голосовании.    Пассивное    избирательное    право    обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и  целый  ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других  постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.

       В ряде  стран  Латинской   Америки,  для  того  чтобы   быть  избранным

алькальдом   (мэром)   или   советником   муниципалитета,   по   закону    о

муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть  рожденным  в соответствующем  муниципалитете  или  проживать  там  не  менее  двух   лет, предшествующим выборам, быть внесенным в избирательный регистр  граждан  или в избирательный  регистр  для  иностранцев,  не  быть  осужденным  уголовным судом.

       В выборах муниципалитетов   в  Великобритании  могут   участвовать  все

британские  граждане (в том числе пэры), живущие  в  стране  и  достигшие  18 лет. Кандидатов в депутаты может выдвигаться каждый гражданин  достигший  21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там  или имеющий,  либо  арендующий  там  не  менее  года  землю,  предприятия,  дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужители,  кадровые  военные, гражданские  служащие,   умалишенные.   На   муниципальных   выборах   могут применяться  и  некоторые  требования   морального   характера.   Еще   одна особенность – ряд зарубежных стран предоставляет  право  участия  в  выборах

органов  местного  самоуправления  иностранцам,  постоянно  проживающим   на территории данного муниципалитета.

       Порядок   выдвижения   кандидатов   в   выборные   органы    местного

самоуправления   предусматривает   различные   способы    реализации    этих

субъективных  прав избирателей – чаще всего  путем подачи петиции с  подписями установленного  законом  числа  жителей   данного   избирательного   округа, обладающих полным объемом  избирательных  прав,  в  поддержку  кандидата  на должность члена муниципального  совета.  Кандидаты  в  муниципальные  органы могут  баллотироваться  по  партийным   спискам,   опираясь   на   поддержку определенной политической партии, или выступать как  независимые  кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по  многомандатным

округам.  Для   определения   результатов   голосования   используются   как

пропорциональная, так и  мажоритарная  избирательные  системы.  Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два  тура.  На  выборах  в муниципальные органы  запрещено  введение  императивного  мандата.  Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не  обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами.