Местное самоуправление в зарубежных странах

      Административно-территориальное  деление страны складывалось, как  правило, под влиянием чисто географических факторов с учетом экономической, социальной и демографической ситуаций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, конечно, оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но касается это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубежных государствах (США, ФРГ, Испании, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территориального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в системе административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

      Часто нормативно-правовая база различных территорий отстает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах территории, численности населения и экономическом потенциале административно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеральных государствах – это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно-территориального деления должны строится на основе принципов общефедеральной конституции. Детальное регулирование местного административно-территориального деления осуществляется специальными законами.

      Система местного самоуправления в современных государствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звеньев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встречаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц.

      Органы  местного самоуправления различаются  по степени централизации взаимоотношений  с вышестоящими органами. Одна система  местного самоуправления построена  на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживается откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

      Во  втором случае органы местного самоуправления обладают довольно большой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широкая система выборности этих органов. В некоторых странах  прямая система соподчиненности осуществляется путем так называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).

      Иногда  деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных  государственных органов. Чаще всего  они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

      В ряде стран (Франция, Италия и др.) в  административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

      В большинстве стран Латинской  Америки не осуществляется прямого  централизованного управления местными органами, а создается система, при  которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует  наряду с руководителем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях избираются провинциальные советы во главе с префектами, а центральную власть представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый «политический руководитель». Функции назначаемых представителей центра официально сводятся к руководству полицией и надзору за деятельностью выборных учреждений, а фактически распространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

      Представители центральных властей, осуществляя  административный надзор в отношении  органов местного самоуправления, могут  проверить законность актов, принятых этими органами и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними председателя правительства. Если в специально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить решение органа местного самоуправления администратор не имеет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

      В свою очередь органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов от председателя правительства, главы государства, парламента страны.

      В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т.д.). В американских штатах, например, основными административно-территориальными подразделениями являются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы, т.е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Американские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация в США предлагает и особые подразделения в штатах – специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов самоуправления. Специальные округа имеют свои органы управления или комиссии, которые или полностью избираются населением, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выступают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школьные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются и для выполнения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т.д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местного самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

      В Великобритании территория делится на графства, а графства – на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Англии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии – общины. Во всех административно-территориальных единицах, кроме мелких приходов, имеются выборные органы местного управления – советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые собрания избирателей данного прихода.

      В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа – на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления – соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

      В Японии территориальное деление  включает в себя префектуры, причем префектуры различаются по численности населения от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры включают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жителей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях являются избираемые населением соответствующие собрания.

      Европейская Хартия о местном самоуправлении1[7] определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления». Тем самым, среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять: а) относительную самостоятельность местного самоуправления, по отношению, прежде всего, к органам государственной власти. Обладая собственной компетенцией местное самоуправление, его органы являются самостоятельными и независимыми, но в пределах установленных компетенцией местного самоуправления; б) избираемость органов и должностных лиц местного самоуправления как проявление самостоятельности в решении местных вопросов; в) органы и должностные лица местного самоуправления выступают от имени населения соответствующей муниципальной территориальной единицы;   г) отсутствует соподчиненность между муниципалитетами, но в то же самое время и между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Безусловно, деятельность органов местного самоуправления контролируется со стороны иногда специально создаваемых государственных органов, но в данном случае определяющим критерием их взаимоотношений является как раз осуществление именно контроля, но не руководство государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

   В настоящий период времени в стабильных в политическом и социально-экономическом  плане государствах сложилась своя собственная модель местного самоуправления. Вследствие того, что большинство этих государств прошли в целом схожие этапы своего развития, исходя из общности их целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют множество сходных черт, но, тем не менее, не лишены и определенной индивидуальности. В частности, мы можем наблюдать схожие моменты закрепления характера полномочий местного самоуправления, схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между государственными и муниципальными органами в процессе осуществления местного самоуправления и многое другое. Принципиальным остается то, что во всех случаях государство оставляет за собой право контролировать осуществление полномочий местными органами, это выступает как существенный элемент в целом государственного механизма и подтверждает, тем самым, определенное единство деятельности государства и местного самоуправления.

   Существующие  модели взаимоотношений местного самоуправления и государства условно можно  обобщить в три основные концепции, выражающие разные формы взаимосвязи  этих явлений.

   1. «Модель партнерства» рассматривает «отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению. В рамках данной концепции местное самоуправление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» благодаря которому местные жители имеют возможность «организовать в своих интересах необходимые им службы»2[8]. На взгляд А. Черкасова, данная модель характерна, прежде всего, для таких государств, как США, Швейцария, Голландия, которые строились в политико-правовом  отношении «снизу вверх», путем объединения множества местных сообществ.

   2. «Агентская модель» предполагает  совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне, тем самым,  они выступают как естественное продолжение структуры государственного аппарата призванного, тем не менее, решать не только государственные вопросы, но и исходить из определенных интересов, проблем местного населения. Государство в этой связи выступает как определенный гарант эффективности деятельности местных органов и как определенный фактор стабильности политической, социально-экономической жизни того или иного региона. Тем самым, «подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг».3[9]

   3. «Концепция взаимосвязи». В отличие  от вышеприведенных, абсолютно  полярных точек зрения, эта модель исходит из иных базовых моментов, определяющих характер взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-первых, констатируется тот факт, что каким бы ни был в целом характер деятельности, они, тем не менее, характеризуются определенной степенью самостоятельности и независимости по отношению друг к другу. Во-вторых, с другой стороны, существует определенная взаимозависимость в деятельности как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти. Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.