Местное самоуправление в России: становление, понятие, принципы и функции

  В этом же контексте К. Узакбаев пишет: «Политическую  децентрализацию в государственном  управлении условно можно рассматривать  как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам».

  Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями  органов государственной власти и не стоят с ними в отношениях соподчинения.

  Самостоятельность органов местного самоуправления в  решении вопросов подразумевает  и наличие у них собственной  компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые вопросы местного значения (ст. 130 и 132). Гораздо более полный их перечень  содержится в № 131 – ФЗ 2003 г.

  В то же время  органы местного самоуправления обязаны  действовать в соответствии с  законодательством РФ и в рамках государственной политики.

  В федеральном  государстве, каким является Россия, закрепление в федеральной конституции принципа местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя означает, что местное самоуправление должно быть также закреплено и в конституциях и уставах субъектов Федерации.

  2. Местное  самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения. 

  Согласно  ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 ФЗ № 131 население имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения на всей территории РФ и не может быть лишено этого права по решению органов государственной власти или по своей воле.

  Российское  законодательство признает основным субъектом  местного самоуправления население, которое  осуществляет решение вопросов местного значения как самостоятельно, путем  проведения выборов, референдумов и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления. 

  Согласно  ст. 3 ФЗ № 131 2003 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

  Российским  гражданам гарантируется право  избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.

  Необходимо  добавить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно  проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Например, иностранные граждане при наличии соответствующего международно-правового договора имеют право  участвовать в муниципальных выборах.

  Право населения  на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем  судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных  запретов на ограничение прав местного самоуправления.

  Право населения  на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным  законом только в той мере, в  какой это необходимо в целях  защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

  Право на осуществление местного самоуправления  не является правом человека и гражданина, такого субъективного права личности нет в главе 2 Конституции РФ. Соответственно речь идет о специфическом праве, принадлежащем всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Следовательно, нужно различать права граждан в сфере местного самоуправления и право населения на местное самоуправление: последнее реализуется через первые. Так, население осуществляет местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, обращаясь в органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями, исполняя обязанности по замещаемым должностям муниципальной службы и т.д.

  Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политических прав человека и гражданина в сфере  местного самоуправления. Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной организации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы г7осударственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.

  Также нужно  отметить, что отказ гражданина от участия в муниципальных выборах не означает его отказ от права на осуществление местного самоуправления, поскольку это право принадлежит всему населению муниципального образования.

  3. Местное  самоуправление как форма народовластия. 

  Рассмотрение  местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что оно является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, и это точно и полно характеризует современный этап развития института местного самоуправления во всем мире.

  Согласно  ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный  народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через  органы государственной власти и  местного самоуправления.

  Напомню, что в ФЗ № 131 2003 г. говорится следующее: « Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением  непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

  На основании  этого определения представляется возможным выделить основные черты, которые должны быть присущи российской модели местного самоуправления по мысли отечественного законодателя.

  О.Е. Кутафин  и В.И. Фадеев выделяют следующие  основные черты, характеризующие местное  самоуправление и его место в системе народовластия.

• Местное самоуправление имеет свой субъект. Субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований. В каждом из видов муниципальных образований, предусмотренных законом, население осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления.
• Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и значит, не являются частью государственного аппарата. В тоже время и государственная власть и местное самоуправление в качестве единственного источника и носителя имеет народ.

  Если представить себе разделение власти по вертикали, то местное самоуправление      будет первым снизу уровнем, над которым находится государственная власть уровня Федерации. Это деление нужно считать достаточно условным в контексте рассматриваемой мной темы, так как и государственная власть, и местное самоуправление в идеале одним из конечных результатов своей деятельности должны иметь  повышение уровня жизни населения и улучшения качества жизни.

  На местное  самоуправление возлагается решение  ряда вопросов местного значения: перечисленных в ФЗ № 131 2003 г.; переданных органам местного самоуправления органами государственной власти; иных вопросов местного значения, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

  Можно сказать, что местное самоуправление решает вопросы местного значения, которые не входят в компетенцию государственной власти, но находятся под ее правовым, финансовым и иным влиянием. То есть местная власть занимается решением вопросов, которые являются «мелкими» для государства, но  жизненно важными для местных сообществ. 

• Местное самоуправление имеет свой объект управления. Под объектом управления местного самоуправления необходимо понимать вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
• Местное самоуправление обладает самостоятельностью. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется Конституцией РФ. Она проявляется прежде всего в самостоятельности: при формировании и управлением местными финансово – экономическими ресурсами, формировании органов местного самоуправления, решении вопросов местного значения.
• Местное самоуправление несет определенную ответственность. В контексте ответственности местного самоуправления необходимо говорить о двух ее видах: позитивной и негативной.

  Под позитивной ответственностью необходимо понимать осознание населением того, что от принимаемых им решений на выборах, референдумах и т.д. может зависеть и эффективность деятельности органов местного самоуправления, и степень обеспечения жизнедеятельности местного сообщества.

  Под негативной ответственностью необходимо понимать ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления за свои действия, решения или бездействие, повлекшие за собой негативные последствия, перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

• Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Местное самоуправление как социальный институт не может действовать без учета или вопреки интересам населения. Это значит, что решения и действия органов местного самоуправления, их должностных лиц, территориального общественного самоуправления и т.д. должны прежде всего соответствовать интересам населения, которое, в свою очередь, вправе осуществлять контроль над деятельностью органов местного самоуправления.
• Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, культурных и иных местных традиций. Организация местного самоуправления в каждом муниципальном образовании по-своему уникальна. В значительной степени эта уникальность проявляется в местах компактного проживания национальных групп и общностей, коренных малочисленных народов. Особенности проявляются в наименовании муниципальных образований, в названии органов местного самоуправления и т.д.

История.

  История самоуправления в России представляет собой одну из наиболее сложных и  слабо изученных тем. Нельзя сказать, что она не привлекала внимание ученых и публицистов - о городском и  земском самоуправлении до 1917 г. написано значительное количество работ. В их числе фундаментальные исследования кн. А.И. Васильчикова, историков И.И. Дитятина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского и М.М. Богословского, не утратившие научного значения до настоящего времени.

  Большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был особенно высок, носит не столько научный, сколько публицистический характер. Злободневность этой темы для жизни России обусловила критическую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий.

  Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспристрастностью. Характерное для последнего десятилетия стремление по-новому взглянуть на переломные моменты русской истории не могло не коснуться и такой актуальной темы, как история самоуправления.

  Отрицание советскими историками самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период сменилось утверждением, что оно в России имеет глубокие исторические корни и было всегда. При этом нередко наблюдается осовременивание многих явлений и понятий древней и средневековой истории России.

  Стремление  некоторых авторов отыскать исторические корни земского самоуправления простирается настолько далеко, что они рассматривают  деление территории государства  на «земщину» и «опричнину» при  Иване IV как «разобщение самоуправления и государства» в реформе 1864 г. видят продолжение земской реформы 1555 г., а в земствах - «юридические институты, известные с XVI в. со времени Ивана IV».

  Таким образом, история самоуправления представляет одну из наиболее актуальных и сложных тем, требующих специального изучения. При этом большее внимание уделено городской общине, подвергавшейся реформированию чаще, чем сельская община.

  Развитию  местного самоуправления в дореволюционной  России положило начало земская (1864) и  городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре  III органы местного самоуправления были представлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь.