Местное самоуправление в России: становление, понятие, принципы и функции

  После Октябрьской  революции 1917 года в основу организации  власти был положен принцип единство системы советов как органов  государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось. К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Принципы  местного самоуправления 

  Местное самоуправление по своему содержанию представляет собой деятельность по управлению общественными делами, которая, как и любая деятельность, основывается  на определенных принципах.

  Под принципом необходимо понимать основное положение, предпосылку, первооснову  чего-либо.

  Как отмечает Г.Н. Чеботарев, «исследуя  природу управленческих принципов, необходимо иметь ввиду, что они объективны по своей природе и содержанию, так как отражают закономерности, объективно существующие и имеющие особое значение для организации и функционирования системы управления».

  Также добавим, что общие принципы управления, как правило, находят отражение и закрепление в нормативно-правовых актах, т.е. они приобретают характер норм позитивного права.

  Принципы  местного самоуправления нашли отражение  в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

  Нужно отметить, что особое значение в  контексте рассмотрения принципов  местного самоуправления имеет Европейская  хартия местного самоуправления: ее содержание посвящено перечислению принципов организации и осуществления местного самоуправления, которые в последующем могут быть включены в национальное законодательство государств, учредивших местное самоуправление. Государства, утвердившие Хартию, обязаны включить в свое национальное законодательство   о местном самоуправлении не менее 20 принципов, содержащихся в этом международном правовом акте.

  Принципы, закрепленные во всех указанных нормативных  правовых актах, необходимо считать  общими, так как они охватывают все стороны организации местного самоуправления в Российской Федерации, и они едины для всех субъектов РФ.

  Общие принципы организации местного самоуправления – это основополагающие начала, обусловленные природой местного самоуправления, нашедшие закрепление в  позитивном праве, лежащие в основе организации населения и его еятельности по формированию органов местного самоуправления, способствующие функционированию органов местного самоуправления, обеспечению взаимоотношений государства и местного самоуправления.

  На  сегодняшний день учеными – муниципалистами сформулировано довольно большое количество как общих, так и частных принципах местного самоуправления. Их формулировка и количество отличаются в зависимости от взглядов исследования и его подхода к теории местного самоуправления.

  В тоже время некоторые принципы являются общепризнанными и не называют возражений даже у принципиальных противников. К таковым необходимо отнести:

• верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ;
• самостоятельность местного самоуправления;
• невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
• законность в организации и осуществлении местного самоуправления;
• соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
• гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
• обязательность наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления;
• ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, юридическими и физическими лицами;
• неподчиненность одного муниципального образования другому;
• обеспечение государством минимальной наполняемости местных бюджетов;
• государственная поддержка местного самоуправления;
• взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования.

  Рассмотрим  подробно каждый из основных принципов.

  1. Верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ. Данный принцип означает, что местное самоуправление на всей территории Российской Федерации должно основываться прежде всего на нормах федерального законодательного законодательства. При этом федеральные нормативные правовые акты и нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие организацию местного самоуправления, должны соответствовать Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. 

  Данный  принцип относится к числу  общедемократических принципов  и имеет широкое распространение  во многих областях общественного и  государственного устройства. 

  2. Самостоятельность местного самоуправления. Институт местного самоуправления призван обеспечить самостоятельность населения в решении вопросов местного значения. Активное участие населения в решении вопросов местного значения самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления находятся в рамках компетенции местного самоуправления, определенной федеральным законодательством.

  Самостоятельное решение местным самоуправлением  вопросов местного значения нельзя рассматривать как абсолютно автономную и неподконтрольную государству деятельность. Согласно российскому законодательству органы государственной власти вправе осуществлять контроль деятельности органов местного самоуправления. И если последние нарушают закон, органы государственной власти не только вправе, но и обязаны вмешаться.

  Самостоятельность местного самоуправления в том смысле, в каком ее необходимо понимать, реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм непосредственного участия граждан  в осуществлении местного самоуправления, через участие представителей населения муниципального образования в деятельности представительных органов местного самоуправления.

  Самостоятельность местного самоуправления можно наблюдать  в финансово-экономической сфере. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет и собственность, которыми управляет самостоятельно, а органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством устанавливают местные налоги и сборы.

  Важным  условием и гарантией самостоятельности является запрет отмены правовых актов местного самоуправления без соответствующего решения суда.

  Самостоятельность проявляется и в том, что муниципальное  образование самостоятельно разрабатывает  и принимает свой устав, может  иметь свою символику, культурные и исторические традиции.

  3. Невключение органов местного  самоуправления в систему органов  государственной власти. Согласно  ст. 12 Конституции РФ  органы местного  самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. Но, как отмечалось ранее, это не означает их абсолютное обособление в системе общественного управления от органов государственной власти.

  Обособление органов местного самоуправления можно  рассматривать в организационном  и правовым отношении. В организационном  отношении это означает, что они формируются без участия и вмешательства органов государственной власти и, действуя на законных основаниях, обладают полной автономией в пределах своей компетенции. Что касается правового обособления, то необходимо отметить следующее: органы местного самоуправления являются юридическими лицами, могут вступать в гражданско-правовые отношения ( например, иметь собственность и распоряжаться ею, приобретать от своего имени имущественные и неимущественные права, заключать договоры), быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке.

  4. Законность в организации и осуществлении местного самоуправления. Это означает, что организация местного самоуправления на всей территории РФ и любого ее субъекта на территории конкретного муниципального образования должна основываться на предписаниях соответствующих нормативно-правовых актов (федеральных, региональных, местных).

  Указанный принцип обязательно должен соблюдаться  не только органами местного самоуправления, но и органами государственной власти.

  В отношении представительных органов местного самоуправления необходимо добавить, что их деятельность должна быть не просто законной, а легитимной, а это подразумевает, что они формируются и действуют на основании нормативно-правовых актов, причем они формируются населением и поддерживаются им в своей деятельности.

  Данный  принцип вытекает из более объемного  общедемократического принципа законности и прямо связан с принципом верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов РФ.

  5. Соблюдение и защита прав и  свобод человека и гражданина. Это следует понимать в двух  аспектах.

  Во-первых, в своей деятельности органы местного самоуправления обязаны соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, т.е. каждого законно проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Граждане, проживающее в муниципальном образовании, имеют право обращаться устно и письменно, единолично или коллективно в органы местного самоуправления за защитой своих прав.

  Во-вторых, права и свободы человека и  гражданина должны соблюдаться и  защищаться органами местного самоуправления на территории муниципального образования. Например, в тесном сотрудничестве с органами местного самоуправления работает милиция общественной безопасности. Кроме того, в муниципальных образованиях может создаваться за счет местных средств муниципальная милиция.

  6. Гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления. Деятельность населения и органов местного самоуправления по осуществлению местного самоуправления является открытой и гласной. Соблюдение этого принципа позволяет поставить деятельность органов местного самоуправления под контроль местного сообщества.

  Что касается населения, то любая из перечисленных  в Законе форм непосредственного  участия населения в осуществлении  местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, территориальное  общественное самоуправление, отзыв депутата и т.д.) подразумевает максимальную открытость.

  В ФЗ № 131 2003 г. сказано, что к компетенции  органов местного самоуправления  относится учреждения печатного  средства массовой информации для опубликования  муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления должны обеспечивать возможность получения  гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответы по существу на обращения граждан.

  7.  Обязательность наличия выборных  органов в системе органов  местного самоуправления. Указанный  принцип является наиважнейшим  и в значительной степени основополагающим. 

  Способ  и порядок формирования органов довольно полно характеризует характер местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 34 ФЗ № 131 2003 г. в системе органов местного самоуправления обязательно должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).