Однако последствия безответственного (в позитивном смысле) состояния государства могут быть столь катастрофическими для общества, что никакие санкции, примененные к высшим должностным лицам государства, не будут адекватными вреду, причиненному интересам общества, народа, человека и гражданина. Поэтому не только ретроспективная, но и позитивная сторона ответственности государства имеет прежде всего превентивное значение, обеспечивая оптимальное функционирование государственной власти в соответствии с интересами народа, противодействуя превращению государства из органа, стоящего на службе обществу, в организацию бюрократии, обслуживающей свои собственные интересы¹⁶.

3 Субъекты конституционных правоотношений: характер взаимосвязей, Субъекты конституционных правоотношений: характер взаимосвязей.                                                                                      

     Как следует из формальной теории разделения права по различию в положении субъектов в правоотношении, субъекты правоотношений в области частного права одинаково подчинены стоящей над ними властью и в этом смысле равны друг другу; правоотношения в области публичного права включают в свой состав субъекта, наделенного властными полномочиями, и поэтому неравного другим его субъектам. Рассмотрим этот вывод применительно к положению субъектов конституционно-правовых отношений.

Понятие "правоотношения" было и остается одним из наиболее спорных в юридической науке. Исследованию этой проблемы посвящали свои труды О.С. Иоффе, С.Ф. Кечекьян, М.Д. Шаргородский, А.А. Пионтковский, Б.В. Шейндлин, С.И. Русинова и многие другие. Предложенные ими подходы к определению понятия правоотношений были проанализированы и обобщены видным советским юристом В.С. Основиным, который указал на ряд признаков государственно-правовых отношений. На основе выдвинутой им концепции конституционно-правовые отношения могут быть определены как реальные, фактические отношения между субъектами конституционных правомочий и обязанностей, содержание которых определено нормами конституционного права. Иначе говоря, "конституционно-правовое отношение - общественное отношение, урегулированное нормой конституционного права, содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей, предусмотренных данной правовой нормой".

    Между тем предлагаемое рядом юристов деление всех конституционных правоотношений на общие правоотношения, правоотношения статуса и конкретные правоотношения не соответствует изложенному выше определению.

    Под общими правоотношениями понимаются отношения, возникающие на основании нормдеклараций, содержащихся в конституционном праве. В качестве примера такой нормы можно привести ст. 1 Конституции РФ: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Отмечается, что в общих правоотношениях нет конкретных субъектов, не определены права и обязанности сторон, да и сами стороны четко не указаны, что дает возможность для гибкого взаимодействия между нормой и фактическими общественными отношениями. Для них характерны высокий уровень обобщения и наиболее абстрактная форма взаимодействия субъектов.

    Однако, как следует из указанного выше определения, конституционные правоотношения представляют собой фактические отношения между субъектами, обладающими взаимными правами и обязанностями. Такие отношения не могут возникнуть на основании норм, в которых отсутствует указание на существенные элементы правоотношения. В связи с этим следует признать правильной позицию, согласно которой реализация декларативных норм происходит не непосредственно в правоотношениях, а через акты, детализирующие их принципиальные положения.

    Признание за нормами-декларациями способности самостоятельно порождать конституционные правоотношения не только не соответствует определению понятия правоотношения, но и является опасным с правоприменительной точки зрения. Дело в том, что, как правило, эти нормы содержат в себе положения, единого понимания которых не существует, например: "демократия", "правовое государство", "гарант Конституции" и многие другие. Соответственно, отсутствует возможность их единообразного практического применения. Так, В.О. Лучин, придерживаясь изложенной классификации конституционных правоотношений, тем не менее указывает, что "конституционное установление о том, что Президент является гарантом Конституции (статья 80), породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности". Именно таких последствий следует опасаться, наделяя декларативные нормы способностью порождать правоотношения в отсутствие четко определенных субъектов, их взаимных прав и обязанностей.

    В качестве другого вида конституционно-правовых отношений предъявляются правовые состояния, например, состояние в гражданстве определенного государства. Указывается, что характерной чертой правовых состояний, в отличие от общих правоотношений, является четкая определенность субъектов отношений. Однако содержание взаимных прав и обязанностей субъектов, как правило, конкретно не определено, оно выводится из большого массива действующих конституционно-правовых норм. Таким образом, в рамках правового состояния не устанавливается необходимая для возникновения правоотношения юридическая связь субъектов. Как заметил В.А. Тархов, нельзя согласиться с тем, будто субъективные права могут существовать сами по себе, без корреспондирующих им обязанностей либо, наоборот, обязанности без соответствующих субъективных прав. Реализация соответствующего правового статуса требует от его носителя обращения к другому субъекту - обладателю корреспондирующих прав или обязанностей на основании соответствующей нормы конституционного права, или, иначе говоря, вступления в конкретное правоотношение. Следует заметить, что некоторые юристы не выделяют правовые состояния в отдельный вид конституционных правоотношений, отождествляя их с общими правоотношениями.

    Конкретное правоотношение - третий вид конституционных правоотношений, для которых характерно наличие определенных сторон и определенных взаимоотношений между ними. Из рассмотренной классификации лишь конкретные правоотношения подпадают под определение конституционных правоотношений и могут быть признаны таковыми. Отношения, возникающие на основании нормдеклараций и норм, закрепляющих правовое состояние, полностью оправдывают тезис В.С. Основина, что "далеко не всякая правовая норма реализуется в правоотношениях".

    Субъектами конституционно-правовых отношений являются их участники, которые в конкретном правоотношении осуществляют свои права и несут соответствующие юридические обязанности. Проблеме состава участников государственных (конституционных) правоотношений уделяли внимание многие российские юристы. В их числе С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, С.С. Кравчук, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, В.С. Основин, Б.В. Щетинин и другие. Поскольку субъекты конституционно-правовых отношений весьма разнообразны, подходы к их определению среди юристов также существенно различаются.

    Одни полагают, что круг субъектов конституционно-правовых отношений настолько широк, что не может быть конкретизирован: "В общей форме можно сказать, что субъектами конституционно-правовых отношений могут быть все, на кого правовые нормы данной отрасли возлагают определенные обязанности и предоставляют права".

    По мнению других юристов, главным из субъектов конституционных правоотношений является человек, как в статусе гражданина, так и без оного. При этом люди выступают субъектами конституционных правоотношений не только индивидуально, но и через добровольно созданные объединения: политические партии, общественные организации, собрания избирателей и др. Иным субъектом выступает народ, например, когда проводится всенародное голосование или формулируется источник принятия Конституции. Далее субъектами выступают: Россия, республики, входящие в ее состав, а также субъекты РФ, т.е. края, области, города федерального значения, автономные области и округа. Эти субъекты являются участниками конституционных правоотношений как в целом, так и через органы власти и управления, должностных лиц, депутатов, избирательные и парламентские комиссии и т.д. В соответствии с изложенным подходом объединения граждан, органы власти и управления государства и субъектов Федерации исключаются из состава самостоятельных участников конституционных правоотношений, что не соответствует фактическому положению вещей.

    К  числу субъектов конституционных правоотношений следует отнести: граждан России, объединения граждан, иностранцев, лиц без гражданства, в целом российский народ, Россию как государство и субъекты РФ, а также государственные органы и должностные лица, местное самоуправление и его органы, население муниципальных образований¹⁷.

Обобщая различные  точки зрения на состав субъектов  конституционно-правовых отношений, О.Е. Кутафин к их числу относит:

- народ России  и образующие его нации и  народности России;

- граждан РФ, их группы и собрания, лиц без  гражданства и иностранцев;

- Россию;

- субъекты РФ;

- административно-территориальные  единицы;

- государственные  органы России и ее субъектов;

- органы местного  самоуправления;

- должностных  лиц; депутатов законодательных  органов РФ, ее субъектов и  органов местного самоуправления, членов Совета Федерации ФС  РФ, а также их объединения;

- общественные  объединения граждан.

Вместе с тем  необходимо согласиться с С.А. Авакьяном, отметившим, что круг субъектов конституционно-правовых отношений не является чем-то раз и навсегда установленным. Он зависит от конкретной страны, ее строя и ценностных подходов к тем или иным конституционно-правовым явлениям и институтам, эволюции институтов власти.

Как видно из вышесказанного, участниками конституционных  правоотношений могут быть как лица, наделенные государственной властью, так и подчиненные этой власти лица. В связи с этим возникает  вопрос о характере связей субъектов  конституционных правоотношений.

    Одни государствоведы полагают, что особенность государственно-правовых отношений состоит в том, что эти отношения носят характер властеотношений, поскольку хотя бы один из субъектов этих отношений обязательно должен быть представителем государственной власти. По мнению Е.И. Колюшина: "Отличительной особенностью конституционно-правовых отношений является то, что их субъекты, стороны неравноправны. Так, внесение депутатом Государственной Думы в палату проекта закона влечет возникновение между ними конституционно-правовых отношений, а приход избирателя на избирательный участок в день выборов порождает конституционно-правовые отношения между ним и участковой избирательной комиссией. В конституционно-правовых отношениях действует принцип власти и подчинения. При этом один и тот же субъект конституционного права в разных отношениях может как иметь власть, так и быть стороной подчиненной".

Действительно, конституционное право как отрасль  права публичного порождает значительное число правоотношений, имеющих в  своем составе субъекта, наделенного  властными полномочиями по отношению  к иным субъектам этих правоотношений. Соответствующие нормы содержатся как в Конституции РФ, так и  в иных нормативных актах конституционного права. Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции  РФ: "Президент Российской Федерации  вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом". В силу ч. 2 ст. 115 Конституции РФ: "Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации". В соответствии с п. 10 ст. 20 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решения вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий, комиссии референдума. Властные отношения возникают между Конституционным Судом РФ и участниками конституционного судопроизводства, между лицами, ходатайствующими о приеме в гражданство РФ, и Президентом РФ, а также между многими иными субъектами конституционного права.

     Между тем не все конституционные правоотношения построены на этом принципе. В.С. Основин отмечал, что далеко не всегда одним из субъектов государственно-правовых отношений является представитель государственной власти. Аналогичной точки зрения придерживается О.Е. Кутафин. На примере современного конституционного права можно утверждать, что властные отношения отсутствуют между гражданами - учредителями политической партии, принимающими решение о ее создании на учредительном съезде, между депутатами Государственной Думы ФС РФ, участвующими в создании депутатской группы. Невластными являются отношения муниципальных образований, учреждающих совет муниципальных образований субъекта РФ на соответствующем съезде.

    Субъекты конституционного права, участвующие в данных правоотношениях, обладают одинаковой конституционной правоспособностью, т.е. являются юридически равноправными. Возникающие между ними невластные отношения характеризуются наличием общей цели, объединяющей всех участников: создание политической партии, депутатского образования или совета муниципальных образований.