Конституционно-правовые отношения

    Поскольку носителем государственного суверенитета является вся система органов государства, "ни один орган власти (даже высший) не может персонифицировать государство в своем лице"⁸. Что, однако, не означает, что оно не может вступать в правоотношения (в частности, конституционно-правовые) в лице своих органов, выступающих в этом случае от имени государства и олицетворяющих собой участие в правоотношениях самого государства. И в этих случаях оно не перестает быть единым целым, организацией всего народа. Таким образом, государство участвует в конституционно-правовых отношениях непосредственно (система органов государственной власти и местного самоуправления) и когда от его имени вступают в правоотношения государственные органы, реализующие конституционно-правовую правосубъектность государства (в первом случае речь идет об участии государства в общих правоотношениях, а во втором - в конкретных)⁹.

    При определении органов, через которые Российское государство вступает в конституционно-правовые отношения, неприемлема плюралистическая концепция по аналогии с российским гражданским правом, где государство представляют различные органы, не состоящие в отношениях иерархии, причем отсутствует какой-то установленный законом порядок их взаимодействия. Но не подойдет и монистическая модель, предполагающая существование единственного органа, олицетворяющего участие в правоотношениях самого государства. В конституционно-правовых отношениях государство выступает как носитель государственного суверенитета и выразитель суверенитета народа. Именно в этом качестве оно определяет основные (стратегические) направления развития - цели, задачи и средства их достижения в экономической, социальной, политической сферах. Представляют государство в конституционно-правовых отношениях, реализуют его конституционно-правовую правосубъектность высшие органы власти и должностные лица, главным образом, формирующие и реализующие государственную стратегию во всех сферах жизни общества, осуществляющие суверенные права государства и его функции. В их деятельности проявляются верховенство и независимость как суверенные свойства государства и государственной власти, выражающие ее политико-правовую сущность (это прежде всего Президент, Федеральное Собрание, Правительство). Так, Президент в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, реализует иные суверенные права государства (ст.80, 83-90). Правительство, например, обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в экономической, политической, социальной сферах, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (ст.110, 114 Конституции РФ) и т. д. Ряд важных суверенных прав государства реализуется также Государственной Думой и Советом Федерации (ст.94, 102, 103-105).

    Конституционно-правовая правосубъектность Российского государства определяет его права, обязанности, ответственность, предметы ведения - элементы, составляющие сердцевину его правового статуса. Самостоятельными элементами конституционно-правового статуса России (Российской Федерации) являются ее свойства или признаки как суверенного государства. Одно из проявлений государственного суверенитета состоит в том, что правовой статус Российского государства определяется им самим с учетом объективных закономерностей и потребностей общественного развития и правил международно-правового общения государств, а также необходимости наиболее полной реализации прав и свобод человека и гражданина.

     Государство как субъект конституционно-правовых отношений обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать такие условия жизнедеятельности общества, при которых человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это единственная обязанность государства, прямо сформулированная Конституцией (ст.2). Кроме того, государство призвано обеспечивать реализацию суверенитета народа - единственного источника власти в Российской Федерации (ст.3). Эти конституционные положения неразрывно связаны, взаимно гарантируют друг друга. Реальное полное осуществление прав и свобод человека и гражданина немыслимо без подлинного народовластия. В свою очередь, лишь народ, являющийся действительным суверенным субъектом, а не объектом властвования, может оказать решающее воздействие на процесс гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина.

С точки зрения Конституции РФ (ст.3, 4) государственный  суверенитет может быть рассмотрен только в контексте его связи  с суверенитетом народа. Получившая конституционное закрепление и  признание в науке конституционного права идея производности государственного суверенитета от суверенитета народа смещает акценты с изучения проблем  государственного суверенитета, актуальных для международного права, на исследование отношений государства с народом, обществом, личностью. Конституционно-правовой статус государства, рассматриваемый  через призму обязанности государства  по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и подлинного народовластия, составляют прежде всего его права и обязанности, конкретизирующие задачи государства в социально-экономической, политической сферах (гл.1, 2 Конституции), в связи с распределением властных полномочий по уровням власти (гл.3), с организацией и согласованным взаимодействием системы органов государственной власти, а также местного самоуправления как низового уровня власти и формы реализации суверенитета народа (гл.4-7, 8).

    К сожалению, подходы к исследованию данной проблемы в отечественном конституционном праве с советских времен остались неизменными. В качестве элементов конституционно-правового статуса российского государства по-прежнему называются лишь признаки государственного суверенитета и предметы ведения Российской Федерации¹⁰. При этом полностью игнорируются ст.2, 3 Конституции РФ, закрепляющие сущностные связи государства, народа, человека и гражданина. Тем самым в российской конституционно-правовой науке очевидна переоценка значения проблемы суверенитета государства и явная недооценка проблемы народного суверенитета. А "излишне ревностное отношение к прерогативам государственного суверенитета", как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, "является отражением опасной для человека и его прав тенденции"¹¹. На наш взгляд, такое положение не соответствует прежде всего концепции действующей Конституции и, к сожалению, свидетельствует об определенной инертности научных исследований в этой области.

    Хотя, действительно, в качестве основ конституционного строя Конституция определяет как суверенитет народа, так и суверенитет государства (ст.3, 4), очевидно, что данное подтверждение суверенного характера российского государства носит временный и политически конъюнктурный характер. Не случайно в наиболее известных фундаментальных исследованиях Конституции РФ в числе основополагающих конституционных характеристик российского государства государственный суверенитет не упоминается¹². Включение данного принципа в 1 главу Конституции, с одной стороны, - дань советским традициям, когда в конституциях и Союз ССР, и союзные республики определялись как суверенные государства. С другой - это отражает переходный момент в развитии российской государственности. Декларация о государственном суверенитете была принята в 1990 году, но до принятия Конституции РФ Россия существовала вне Союза ССР лишь с конца декабря 1991 г. Но главная причина в том, что Конституция закрепила два вида государств: Российская Федерация и республики, а государственный суверенитет был признан только за Российской Федерацией (ст.4-5) Проблема непризнания государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации стояла достаточно остро не только во время работы над Конституцией, но и после ее принятия, несмотря на известное положение п.1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" о высшей юридической силе норм Конституции по отношению к Федеративному договору и декларациям о государственном суверенитете республик, где все они определялись как суверенные государства. Потребовалось не одно решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу, чтобы подтвердить, что суверенной является только Российская Федерация, а субъекты Федерации государственным суверенитетом не обладают¹³.

    В конституциях демократических государств закрепляется принцип суверенитета народа как основа демократического устройства общества и государства, а государственный суверенитет при определении сущностных черт государства нигде не упоминается. По-видимому, суверенитет Российского государства в силу названных выше обстоятельств нуждался в подтверждении на конституционном уровне лишь на начальном этапе становления нашей государственности. Эти обстоятельства следует учесть в ходе реформирования действующей Конституции.

    Положения ст.2 и 3 Конституции, согласно которым власть государства производна от власти народа, а служение его интересам, обеспечение прав и свобод человека и гражданина - важнейшее предназначение и обязанность государства, - составляют конституционно-правовую основу ответственности российского государства перед народом, человеком и гражданином. Прямое, непосредственное действие этих норм в соответствии со ст.15 Конституции означает возникновение правовой связи, правового состояния такой ответственности. Таким образом, по юридической природе конституционно-правовая ответственность государства - это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом, народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации. В этом правоотношении регулятивные и охранительные стороны находятся в неразрывном единстве. В рамках регулятивных отношений создаются возможности и существует угроза применения санкций, которые в конкретных правоотношениях, в случаях совершения конституционно-правовых деликтов могут быть применены к государству в лице его высших органов власти и должностных лиц, реализующих его суверенные права. Однако преобладает именно регулятивная сторона, и государство выступает прежде всего как субъект позитивной ответственности. В рамках общего правоотношения реализуется обязанность государства обеспечивать права и свободы граждан, создавать условия для развития общества, при которых человек является высшей ценностью, и обеспечивать самоуправление народа. Это предполагает не только подконтрольность деятельности государства народу, но и создание условий для участия народа и каждого гражданина в разработке и принятии стратегических государственных решений, затрагивающих важнейшие стороны жизни российского общества.

    Общерегулятивная сторона конституционно-правовой ответственности государства по отношению к народу, обществу, личности реализуется посредством каждодневной его деятельности в направлениях, очерченных Конституцией. В этой связи, например, положение социальной сферы общества, не обеспечивающей достойную жизнь и свободное развитие человека, в значительной мере является следствием безответственного отношения государства к проведению социальной политики.

    Конституционно-правовая ответственность государства предполагает наличие у народа арсенала средств воздействия на государственную власть, на высшие органы власти и высших должностных лиц государства, главным образом реализующие его суверенные права. К таким средствам воздействия и давления на государственную власть посредством использования форм прямой демократии следует отнести юридические возможности проявления массового протеста народа против политики, не соответствующей его воле и интересам, выдвижения массовых требований изменения политического курса и отставки Президента и Правительства РФ. Даже в новейших конституциях ряда африканских государств, где уровень правовой и политической культуры населения еще весьма низкий, есть положения о возможности народа сопротивляться мирными средствами (например, путем кампании гражданского неповиновения) действиям и решениям государственной власти, противоречащим интересам народа¹⁴. В разрабатываемых федеральных законах об обращениях граждан, о порядке проведения митингов, собраний, уличных шествий, демонстраций, пикетов должны быть нормы, предусматривающие юридически возможные формы политического давления народа на государственную власть. В этой связи следовало бы внести изменения в законодательство о референдуме Российской Федерации, исключив положение о недопустимости вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий Президента РФ, органов государственной власти РФ (ст.3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"¹⁵). В настоящее время российский народ приобрел опыт политического участия в выборах и референдумах. Согласно социологическим опросам, его страшит возможность политической дестабилизации. Поэтому вряд ли стоит опасаться, что общество поддержит популистские инициативы досрочного прекращения полномочий Президента и высших органов государственной власти страны, если это не будет отвечать действительным коренным интересам народа. И тем не менее в связи с объективной необходимостью обеспечения баланса прав, обязанностей и ответственности на всех уровнях власти и управления должна быть закреплена и возможность народа как суверена, источника власти в государстве прекращать полномочия высших органов власти и должностных лиц, на которых лежит основная ответственность за осуществление деятельности российского государства в соответствии с интересами и волей народа. Эти изменения законодательства дисциплинировали бы государственную власть, предупреждали безответственную политику государства.

    Если в результате акций протеста со стороны населения Правительство или Президент действительно уходят в отставку либо распускается парламент, как не справившийся с реализацией его конституционных полномочий, то реализуется конституционно-правовая ответственность государства в целом, ее ретроспективная сторона. Народ протестует против деятельности государства, хотя и адресует свои требования конкретным его органам, ответственным за реализацию тех или иных функций и задач государства, но которые осуществляют их ненадлежащим образом.