Классификация актов государственного управления

     По  характеру предписаний  выделяют: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты⁷.

     Императивные  индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью осуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.

     Индивидуальные  акты-поручения отличаются тем, что  обязывают адресата к совершению определенных действий или решению  определенного вопроса. Такие акты наиболее распространены во взаимоотношениях вышестоящих и нижестоящих органов  управления. Таким образом, индивидуальные акты-поручения одновременно и предписывают исполнение поручения, и предоставляют  право исполнять их предписания  наиболее рациональным способом.

     Большинство из индивидуальных актов-рекомендаций составляют акты, принимаемые по результатам контрольной и надзорной деятельности. Специфика данной группы индивидуальных актов управления состоит в том, что, с одной стороны, они несут в себе советы, рекомендации о целесообразности осуществления тех или иных мероприятий или определенных действий, в связи с устранением выявленных недостатков или нерешенных вопросов. В то же время акты-рекомендации указывают, например, какое подразделение предприятие, организация, учреждения, либо какое должностное лицо обязано принимать меры к устранению отмеченных упущений. Таким образом, акты принимаются в рекомендательной форме по конкретному вопросу, в адрес уполномоченных органов или должностных лиц.

     Анализ  содержания индивидуальных административных актов предопределяет возможность  их деления в зависимости от особенностей индивидуально-правового управленческого  воздействия (или по методу воздействия) на: обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные⁸.

     Обязывающие акты предписывают субъектам-адресатам  совершать определенные действия посредством  исполнения установленных актом  предписаний. Управомочивающие - предоставляют возможность, дозволяют, управомочивают адресата на совершение определенных, предусмотренных в них действий или поведения, или на получение материальных или нематериальных благ. Исполняются эти акты преимущественно теми, кому они адресованы, путем совершения определенных действий и т.д. Запрещающие - исполняются путем воздержания от совершения указанных в них действий. Поощрительные предписания имеют всегда точно определенного адресата.

       По своему значению можно различать основные индивидуальные административные акты, содержащие окончательное, итоговое решение по делу, и акты вспомогательные, обеспечивающие либо подготовку этого главного акта, либо его исполнение. Исполнение основных актов также сопровождается или при необходимости может сопровождаться вынесением индивидуально-конкретных велений.

     Существенный  интерес представляет классификация  индивидуальных актов по юридической  силе. Ее значение рассматривается  в свете требований законности, когда  многие факторы и условия влияют на: 

     а) вступление актов в юридическую  силу; 

     б) определяют соотношение индивидуальных актов с другими правовыми  актами.

     Если  учитывать такой важный для признания  индивидуальных актов правовыми  актами момент, как вступление в  юридическую силу, то можно различать, акты, для которых момент принятия компетентным органом, вступления в  юридическую силу и начала действия по времени совпадают. К числу  таких актов относятся все  устные, многие оперативно-исполнительные акты, некоторые юрисдикционные⁹.

     При классификации индивидуальных актов  с учетом их сферы действия основаниями  выступают действие актов по кругу  лиц и во времени.

       Большое  значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными.  
По этому основанию можно выделить:

     а) внутренние;

     б) внешние индивидуальные акты.

     К первой группе относятся акты, характеризующиеся  следующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуальные акты, именуемые  внутренними, решает посредством их вопросы, не вступая при этом ни в  какие правоотношения с лицами или  организациями, находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, на предприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.

     Таким образом, внутренние индивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, его деятельностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата органа) или обеспечением нормального функционирования органа, хода производственной или иной хозяйственной  деятельности.

       В группе внешних актов следует выделить две большие и относительно самостоятельные подгруппы:

     а) внешние индивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;

     б) внешние индивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.

       Если продолжить классификацию по адресату, то можно выделить группы индивидуальных актов, адресованные только гражданам либо государственным органам, организациям, негосударственным формированиям, служащим данного органа и т.д. Классификация индивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действие актов во времени.

     По  действию во времени индивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные и неопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия. Выделение таких групп обусловлено тем, указан ли конкретный срок действия в самом акте, в законодательстве, а также тем, заканчивается ли реализация их предписаний совершением вполне определенного действия, указанного в акте, или акт исполняется неопределенное количество раз в зависимости от вопроса, решаемого им, или до наступления определенных, указанных в акте или законодательстве обстоятельств, время наступления которых не может быть предусмотрено заранее.

     К актам определенно-длительного действия можно отнести и такие, срок действия которых хотя и не указан, но его  нетрудно определить: например, уже  упоминавшиеся акты с ограниченной юридической силой, т.е. действующие  во времени вплоть до последующего утверждения компетентным органом, акты органов, осуществляющих надзорные  функции, органов, осуществляющих контроль за деятельностью нижестоящих органов.

     Акты  данной группы рассчитаны на сравнительно небольшой отрезок времени. Срок их действия законодательством не определен, однако, они не могут действовать  бесконечно. Если бы такие акты не имели  ограниченного срока действия, то потеряла бы смысл, перестала бы быть эффективной сама контрольная и  надзорная работа. Цель актов, принимаемых  по ее результатам, - обеспечить быстрое  наступление тех конечных результатов, которые предусмотрены в законах  и актах вышестоящих органов  исполнительной власти. Действие таких индивидуальных актов прекращается после получения соответствующей информации контрольными и надзорными органами о принятых мерах и решения вопроса этими органами о снятии с контроля определенного индивидуального административного акта.

     Если  использовать критерий формы, то в зависимости  от аспектов проблемы можно выделить следующие группы индивидуальных актов: по способу внешнего выражения - словесные (устные и письменные) и конклюдентные.

     Среди устных актов можно различать  акты, принимаемые должностным лицом  при приеме подчиненных, граждан  и т.д., на заседаниях, совещаниях и  т.п., то есть в процессе непосредственного  общения лица, отдающего предписания, и лица, которому эти предписания  непосредственно адресованы; конклюдентные  акты, это акты, доводимые до исполнителей с помощью различного рода технических  средств; акты, передаваемые посредством разного рода сигналов, жестов, например, при обеспечении безопасности дорожного движения и других конклюдентных действий. Индивидуальные акты могут быть внешне выражены в совершении определенных предусмотренных законодательством физических действий.

     Некоторые из перечисленных актов нуждаются  в последующей фиксации.

     Письменные  индивидуальные акты также далеко не однородны. Самостоятельную группу составляют:

     а) простые письменные акты - резолюции, фиксируемые на документах;

     б) индивидуальные акты - документы, имеющие  более или менее сложную структуру.

     Среди письменных актов можно выделить и такие, для которых непосредственно  действующим законодательством  прямо предусмотрена обязательная развернутая письменная форма с  указанием реквизитов, субъекта, который  вправе их принимать, порядка принятия и исполнения.

     Широкий и разнообразный по своему назначению, уровню круг органов государственного управления облекает свои индивидуально-правовые акты в форму постановлений. Акты с таким наименованием принимает  Правительство РФ, некоторые федеральные  органы исполнительной власти. Постановления этими органами принимаются по наиболее важным вопросам хозяйства, науки, техники, стандартизации, сертификации, статистики и др.

     Акты  в форме постановлений принимаются  по делам об административных правонарушениях  органами, уполномоченными рассматривать  дела об указанных правонарушениях  согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях.

     В своем большинстве постановления - акты коллегиальных органов. Постановления имеют письменную форму, подписываются лицом, его выносящим, а в коллегиальных органах председателем и секретарем.

     Многочисленны и разнообразны по своему содержанию индивидуальные акты, имеющие форму  приказов. Анализ действующего законодательства и практики органов исполнительной власти свидетельствует о том, что  приказы наиболее распространенная и часто встречающаяся форма  правовых актов, особенно индивидуальных. Важно отметить, что законодатель или иной орган, устанавливая форму акта - приказ, как правило, указывает конкретное должностное лицо, управомоченное принимать акты в такой форме. Однако в ряде случаев нормы о компетенции отдельных органов управления закрепляют право издания приказов по этому органу.

     Приказы могут быть и нормативными, и индивидуальными, но всегда являются актами единоличного распорядительства. Подписываются  лицом, уполномоченным их принимать. Приказы  могут быть выражены, как в письменной, так и в устной форме, если последняя не противоречит законодательству.

     В нормах о компетенции большого числа  органов управления установлено, что  руководители этих органов в пределах своей компетенции помимо приказов издают инструкции и дают указания

     Указания - это, как правило, устные индивидуальные акты. К тому же обязательны указания обычно для подчиненных организаций  и лиц, структурных подразделений, например, для организаций и должностных  лиц, входящих в систему данного  министерства.

     Далее по форме наряду с перечисленными выделяется следующая группа индивидуальных актов управления - распоряжения. Практика показывает, что распоряжения, как правило, индивидуальные акты, принимаемые в порядке единоличного распорядительства. Они предназначены для разрешения текущих вопросов государственного управления. Распоряжения принимаются на различных уровнях управления (например, такая форма актов закреплена в Конституции Российской Федерации за Правительством Российской Федерации).

       Распоряжения могут быть индивидуальными, так и нормативными, при этом удельный вес нормативных распоряжений невелик.

     Правовые  акты управления смешанного характера  содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам. Такие акты управления применяются по целому комплексу  взаимосвязанных вопросов управления общего и индивидуального, частного значения. В указанных актах наряду с общими правилами (нормами права) содержатся предписания, адресованные конкретным органам исполнительной власти и физическим, должностным и юридическим лицам.