Государственный контроль над местным самоуправлением

2.2. Виды контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления.

Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления, а также исполнением органами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, осуществляется наряду с органами прокуратуры РФ и другими уполномоченными федеральным законом органами.

Анализ действующего законодательства и практики его применения показывает, что можно выделить следующие виды контроля за органами местного самоуправления и их должностными лицами:

1. контроль со стороны государства в лице соответствующих должностных лиц и органов государственной власти (внешний контроль);
2. контроль со стороны граждан (населения) и их организаций (внешний контроль);
3. контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью других (внутренний контроль).

Примером последнего вида контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования, контрольного органа за деятельностью местной администрации и т.п.

Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида:

1. контроль за соблюдением законов, который включает:
• контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие - установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
• контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
• контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;
2. контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным.

Анализируя государственный контроль местного самоуправления, следует заметить, что условия и порядок контроля определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. При этом непременным условием эффективности контроля является его адекватность. Как предусмотрено в статье 8 Европейской хартии местного самоуправления, любой административный контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Однако некоторые ученые и практики отмечают, что "во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроются элементарная бесконтрольность и безответственность". Иными словами, предлагается кроме контроля за соблюдением законности в деятельности ввести еще контроль за целесообразностью, эффективностью деятельности. А это уже вызывает большое количество вопросов и сомнений.

Следует отметить, что объектом контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц в широком смысле, в том числе такая форма ее проявления, как злоупотребление властью.

2.3. Оценка современного  контроля в системе местного  самоуправления.

Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выдвинула целый ряд актуальных, непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления и укрепления в его системе народовластия, так и совершенствования института муниципального управления и контроля. В этом отношении хотя и сделан шаг вперед, но правовая база муниципального контроля содержит много пробелов и неопределенностей. [2]

В связи с этим по-прежнему важными остаются выработка и принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.

Вопросы организации контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления приобретают особую значимость в настоящий период, когда идет становление новой системы местного самоуправления.

Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи. Сами по себе законы и муниципальные правовые акты, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений.

Ценность контроля как одного из средств искусства управления состоит не только в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, а главное в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Функция любого контроля состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров по возможности на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.

В конституционной норме заключена обязанность государства осуществлять контроль за реализацией переданных местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат соответствующим государственным органам. Но действуют ограничения контроля деятельности местного самоуправления со стороны государства.

Основы таких ограничений (пределов) контроля заложены в Европейской хартии местного самоуправления, которые возложены в основу всего федерального законодательства Российской Федерации в этой области. Во-первых, регулирование контроля осуществляется Конституцией или законом. Во-вторых, контролировать можно только соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. И, в-третьих, степень вмешательства должна быть соразмерна защищаемым публичным интереса.

Государственные органы также вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления, а также осуществлять контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти, включающие в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Анализ показывает, что в основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов: субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности муниципального уровня. Ко второй группе относятся факторы, связанные с противоречиями и проблемами правовой базы Российской Федерации, что неизбежно подпитывает негативные тенденции, объективно подталкивает муниципальные образования к созданию "собственной" муниципальной системы законодательства, порой противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований, отсутствие необходимой финансово-экономической базы заставляет руководителей и депутатов местного самоуправления изыскивать, порой любыми способами, дополнительные средства для решения задач и удовлетворения нужд населения.

Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления обеспечивается, прежде всего, с помощью прокурорского надзора.

Прокурорский надзор, как одна из форм государственного контроля, в наибольшей степени способен гарантировать соблюдение конституционных принципов самостоятельности и законной деятельности местного самоуправления, защиту его от необоснованного ущемления. Вместе с тем, следовало бы расширить на качественно новой правовой основе взаимодействие органов прокуратуры с иными органами, осуществляющими контрольные функции, и тем самым повысить правовой потенциал контроля и надзора в сфере местного самоуправления.

Судебный контроль носит дополнительный характер по отношению к административному контролю. Судебный контроль является более формализованным, чем другие виды контроля. Судебная форма контроля является самой объективной, но в то же время самой медленной и дорогостоящей. Поэтому его нецелесообразно использовать в качестве основного средства контроля.

Контроль является также неотъемлемой составляющей участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.

Глава 3. Осуществление государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления на примере Курской области.

Местное самоуправление в области - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Курской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. [6]

Самоуправление в Курской области гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти области, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем местного референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления

Самоуправление осуществляется на всей территории Курской области в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами Курской области в соответствии с федеральным законодательством. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, выраженного в формах и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами Курской области в соответствии с федеральным законодательством.

Структура органов местного самоуправления определяется населением или представительным органом муниципального образования в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти области.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Курской области, могут приниматься муниципальные правовые акты в соответствии с федеральными законами и (или) законами Курской области.