Глава 2. ФОРМы современного российского государства 

     §1. Форма государственного устройства современного российского государства

     Государственное устройство признается вторым элементом  формы государства. В юридической  литературе под государственным  устройством принято понимать устройство территории государства, соотношение  государства как целого с его  составными частями [43.C132], систему разделения государства на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями. Из федеративной формы устройства вытекает такой правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.).

     Федерализм  как политический правовой принцип  имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет  РФ, единство системы государственной  власти в РФ, равноправие субъектов  РФ, равноправие и самоопределение  народов РФ, разграничение предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации  и ее субъектов.

     Процесс формирования новой Российской Федерации  как федеративного государства  начался еще до распада Союза  ССР — 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, затем декларации о суверенитете стали принимать автономные республики, автономные области России, начался  процесс их преобразования в суверенные республики в составе Российской Федерации, в марте 1992 г., уже после распада СССР, был подписан Федеративный договор с 83 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни), 12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, по которой признавалось равноправие всех субъектов РФ, и Федеративный договор стал действовать лишь в той части и в том объеме, которые не противоречат Основному закону России. С этого момента начинает существовать Российское государство как новое государство, исторически сложившееся и действующее на основе Конституции РФ. Следует отметить, что в момент образования новой Российской Федерации высказывались точки зрения, совершенно противоположные этому процессу — о преобразовании России из Федерации в унитарное государство (Г.Х. Попов), о построении Федерации на основе территориального, а не национального принципа (В. Тишков). Такой же позиции придерживается и сейчас лидер ЛДПР В. Жириновский.

     Российская  Федерация вплоть до подписания Федеративного  договора и принятия новой Конституции  оставалась «унитарной Федерацией». В 1990 г. была принята Декларация о государственном  суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята  на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено  существование России как федеративного  государства.

     Также проявлением унитаризации в России стало образование федеральных  округов и наделение их руководителей  контрольными полномочиями по отношению  к региональным органам власти. Аппарат  полномочного представителя получил  контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным  говорить о том, что в федеральных  округах сформировалось подобие  полноценных органов исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации  сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти. Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, «контроль за контролерами» по большей части остается умозрительным.

     Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение  порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон  вступил в силу в декабре 2005 г. Эта реформа стала возможна благодаря  возможности неоднозначной трактовки  положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения  системы собственных органов  власти. Вместе с тем Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип  государственного единства, то есть федерация  — единое целое. Политика регионов должна учитывать интересы всего  государства и не противопоставлять  им интересы субъектов.

     Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации  — выделяют обычно симметричную и  асимметричную федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация — союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения  и полномочий различных субъектов  должен быть одинаков. Получается, что  одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют  различный объем полномочий, что  выглядит явно нелогично.

     Сторонники  асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области — на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др. Не все субъекты РФ обладают равной финансовой самостоятельностью.

     В целях ликвидации юридического и  фактического неравенства субъектов  РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования  отношений между Центром и  субъектами РФ на основе договоров  и соглашений, необходимо решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, — справедливо замечает В.Е. Чиркин, — представляет собой юридический  нонсенс, неизвестный мировой практике» [41.C.6]. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 — 50. С моей точки зрения, безусловно, необходимо сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в администрации Президента РФ), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо.

     §2. Российская форма  правления.

     Понятие формы правления в литературе трактуется неоднозначно. Сторонники так называемой узкой трактовки  понимают под формой правления прежде всего положение главы государства, хотя при данном подходе учитывается  значение и статус других высших органов. Ряд других ученых понимает под этой категорией образование, организацию  и функционирование высшей (верховной, суверенной) власти в государстве. Наиболее распространенным и, видимо, более точным является определение формы правления  как образование и организация  высших государственных органов, а  также взаимосвязь последних  с населением. В России ведется  достаточно интенсивная дискуссия  о том, к какому типу республики относится  наша страна.

     Конституция Российской Федерации также не раскрывает понятия «республиканская форма  правления», однако формально-юридически Россию можно отнести к странам  с полупрезидентской формой правления. Автор высказывает точку зрения о том, что политическая практика складывается в пользу не полупрезидентской, а, скорее, президентской формы правления. Статья посвящена анализу трансформации  из одной формы правления в  другую. Последовательно рассматриваются  вопросы выбора формы правления, ее становления на территории Российской Федерации. Автор анализирует возможные  варианты эволюции формы правления  в России, рассматривает сценарии развития событий на выборах 2008 года.

     Конституция Российской Федерации создала в  стране сильную президентскую власть. На практике эта власть усиливается  многократно за счет формальных (дополняющих  закон) и неформальных (не прописанных  в законе и нередко противозаконных) правил. Первый российский Президент  получил колоссальные полномочия не только по Конституции, но и фактически. Однако в силу нездорового образа жизни и болезни он пользовался властью далеко не в полной мере, особенно в последние годы президентства. «Простаивание» Президента, «работающего с документами по два часа в день», создавало бешеную конкуренцию между группами и институтами в борьбе за «невостребованную» власть. Свой «кусок» стремились оторвать Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, Администрация Президента, региональные лидеры, бизнесмены и, в первую очередь, «семья». Эти акторы боролись между собой (Администрация Президента против Правительства, нижняя палата парламента против исполнительной власти, губернаторы против федерального центра, главы субъектов Федерации против мэров столичных городов) и, в конечном итоге, пытались влиять на Президента. Функции подготовки и принятия решений за отсутствующего Президента стали брать на себя его доверенные лица, имеющие доступ к Б.Н. Ельцину. При Б.Н. Ельцине огромный потенциал президентской власти плохо использовался. Возникли неподконтрольные Президенту институты (Государственная Дума) и зоны слабого контроля (российские регионы), что свидетельствовало о неспособности главы государства эффективно влиять на политические процессы в стране. Во время всего периода нахождения Б.Н. Ельцина у власти так и не появились сильные политические партии, на которые он мог бы опереться в своей деятельности. Все пропрезидентские организации и движения напоминали мотыльков, бесславно сгорающих после не вполне удачных для них парламентских выборов.

     С избранием В.В. Путина Президентом  произошло не только расширение формальных и неформальных полномочий главы  государства, но и, что самое главное, воплощение их на практике. В результате включенности Президента в политический процесс увеличилась зона президентского контроля: кроме «традиционных» органов  — Правительства, Совета Безопасности и Администрации Президента —  в нее попали региональные лидеры, бизнес-элита, обе палаты парламента, ведущие телеканалы, Конституционный Суд, несколько политических партий («Единая Россия», Народная партия, Партия жизни, «Родина»). Президент возвратил контроль над регионами и создал централизованную систему исполнительной власти. Конечно, степень воздействия Президента на разные структуры и группы неодинакова, но непреложным фактом является существенное (хотя и не до абсолютных пределов) усиление власти главы государства по сравнению с ельцинским периодом.

     Власть  Президента России является сильной, но не абсолютной. Во-первых, вертикаль  власти не выстроена до низового уровня. Губернаторы продолжают контролировать значительную часть ресурсов региона. У Государственной Думы есть небольшое  поле автономной деятельности. Во-вторых, федеральный центр пошел на некоторые  уступки регионам: отсрочена реформа  местного самоуправления до 2009 года. В  ответ на лояльность губернаторов им предоставлено право влиять на назначения руководителей территориальных  структур, в том числе силовых  и правоохранительных.

     Даже  если в России состоится переход  к парламентской форме правления, то природа режима не изменится. В  таком случае должность Президента станет символической, а реальным «президентом»  будет премьер-министр. Парламентская  форма на практике будет подчинена  «законам» президентской системы. Без сомнения, в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках  сконцентрируется большая власть. Премьер-министр  и Правительство станут практически  независимы от парламента. В избирательных  кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров, а не на партии и их программы, и избиратели также  будут ориентироваться на личности кандидатов.  
 

     ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     Сложная обстановка перехода к рыночной экономике  и острая социальная напряженность  обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления  установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными  президентскими республиками рядом  особенностей.