Антикоррупционная политика Российской Федерации

1.2 История коррупции  в системе государственной службы  России

Долгое время  коррупция для чиновников была законным видом деятельности, государственные  чиновники жили благодаря «кормлениям», то есть на средства от лиц, заинтересованных в его деятельности. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но, несмотря на это уровень коррупции продолжал расти.

С 1715 года получение взятки в любой форме стало считаться преступлением, так как чиновникам стали платить фиксированную зарплату. Количество чиновников при Петре I возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, стали основным источником дохода. Вскоре после смерти Петра система «кормлений» была восстановлена, и к фиксированному жалованию вернулась лишь Екатерина II. Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.

В 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества». Дисциплинарные наказания также являлись административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской империи¹².

Важным этапом в развитии законодательства «О государственной гражданской службе».  Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845) также внесло своей вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. И вновь привела к необеспеченности бюрократии и как итог к росту коррупции. Были сформированы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи, которые после 1917 г. были отменены и забыты. Необходимо сказать, что не смотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же необходимо сказать, что корпус государственных служащих в тот период был менее коррумпирован, чем нынешний¹³.

Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК РСФСР от 18 мая 1918 г.

В начале 20-х  годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством. Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях». В Советской России взяточничество считалось контрреволюционной деятельностью, и уголовный кодекс 1922 года предусматривал за это преступление расстрел.

В 20-30-е годы XX в. большое внимание уделялось  также укреплению дисциплины. Были приняты Постановление ВЦИК РСФСР  от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности  в порядке подчиненности».

О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого¹⁴.

Аппарат управления России начала 90-х годов XX в. был далек  от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной  власти как на федеральном, так и  на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации¹⁵. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент утверждает Положение о федеральной государственной службе (1993). В 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы РФ». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Как известно, впоследствии он был отменен и принят ныне действующий Федеральный закон о системе государственной службы.

2 МЕХАНИЗМЫ  ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И  ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С НЕЙ В  СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Средства  противодействия коррупции в системе государственной службы

Противодействие коррупции в системе государственной  службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности  в деятельности государственных  органов. В соответствии с Федеральным законом (далее - ФЗ) «О противодействии с коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению  и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации  и (или) ликвидации последствий коррупционных  правонарушений¹⁶.

В начале, следует  рассмотреть некоторые обязанности  государственного служащего, закрепленные в ст.15 ФЗ «О государственной гражданской службе», (с п.9 ч.1 ст.15) обязан представлять в установленном порядке предусмотренные ФЗ сведения о себе и членах своей семьи, (с п.11 и п.12 ч.1 ст.15) служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим законом и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Также законодателем  закреплены и соответствующие ограничения, способствующие снижению коррупционных  рисков. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу; а также утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим законом и Федеральным законом о противодействии коррупции.

Важнейшим административно - правовым средством в борьбе с  коррупцией в системе государственной  службы является закрепление запретов в ФЗ «О государственной гражданской службе».  Назначение запретов в системе государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.

В ст. 17 ФЗ «О государственной  гражданской службе» закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией…; осуществлять предпринимательскую деятельность; и др¹⁷.

Особо следует  сказать о подарках. Не вправе получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц. (За исключением случаев, установленных Гражданским Кодексом РФ от 30.11.1994 (в ред. от 30.11.2011) (далее - ГК РФ). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 1 ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения» определила, что государственные служащие и служащие муниципальных образований имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает три тысячи рублей.

Было бы вполне оправданно исключить из ст. 575 ГК РФ предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков. Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей¹⁸.

Многие из запретов не обеспечены соответствующим правовым и организационным механизмом реализации.

ФЗ «О государственной  гражданской службе» закрепляет положение о том, что если гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать все в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, предписание не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для его создания необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление¹⁹.

Так же необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Положение о несоблюдение запретов существует (п. 4 ст. 17), однако не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий (данный вывод основывается на анализе ст. 37, 57 ФЗ «О государственной гражданской службе»).

Содержащиеся  императивные запреты на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, как показывает практика, достаточно часто не работают. В законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещение своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности. Данная позиция, представляется вполне целесообразной, т.к. именно низкие заработные платы государственных служащих, являются одной из причин проявления коррупции в системе государственной службы. Кроме того, определенная категория государственных служащих совершает коррупционные правонарушения только по этой причине.

Таким образом, несмотря на большое количество запретов, не все из них могут полноценно способствовать борьбе с коррупцией, из-за отсутствия, соответствующего механизма  реализации.

В ФЗ также закреплены требования к служебному поведению. Выполнение практически всех из них так или иначе способствует противодействию коррупции, но непосредственно этого касается требование, закрепленное в п.5 ст.18, где указано, что гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.

Необходимо  также сказать и о конфликте  интересов. Определений конфликта  в научной литературе достаточно много, но все их в той или иной степени объединяет то, что конфликт - это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми, а иногда не совсем правовыми средствами²⁰.

Источники конфликтного потенциала можно охарактеризовать следующим образом: несовершенство законодательства о государственной службе, неэффективная организация работы государственных служащих; сложившаяся система, «уничтожающая» профессионализм и преданность интересам государства²¹.

Как указывают М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов, в Российской Федерации термин «конфликт интересов» (1 ст. 19 ФЗ «О государственной гражданской службе») в контексте деятельности служащих стал применяться сравнительно недавно, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения²².

Для государственных служащих предусмотрена специальная процедура  предотвращения конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему  стало известно о возникновении  личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии. Создание данной комиссии регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное положение утверждено Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (в ред. от 13.03.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Положением определяется порядок формирования и деятельности соответствующей комиссии, основные задачи; вопросы, которые выносятся на рассмотрение комиссии. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Как правило, это Приказы соответствующих органов.