Анализ реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Пензенской области: проблемы и пер

Созданы правовые основы для регулирования межбюджетных отношений. Законом Пензенской области «О межбюджетных отношениях в Пензенской области»1 установлены виды и нормативы отчислений налоговых доходов в местные бюджеты, формы межбюджетных трансфертов, представляемых из бюджета Пензенской области и местных бюджетов, утверждены методики расчета дотаций из регионального, районных фондов финансовой поддержки, порядок предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований.

Для привлечения населения к участию в решении вопросов местного значения в поселениях создаются органы территориального общественного самоуправления, решения об утверждении которых приняты во всех поселениях Пензенской области.

С 1 января 2007 года осуществляется казначейское исполнение местных бюджетов. Начиная с 2008 финансового года местные бюджеты утверждаются на трехлетний период.

Дала положительные результаты и проведенная работа по инвентаризации земли и имущества, идентификации земельных участков для исчисления земельного налога.

В соответствии с действующим законодательством в области обеспечивается передача в муниципальную собственность государственного имущества области, предназначенного для решения вопросов местного значения; проводится работа по перераспределению имущества, находящегося в муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями.

С целью укрепления экономической основы местного самоуправления активно используется механизм софинансирования из бюджета Пензенской области целого ряда проектов и программ, которые позволяют повысить уровень социального и инженерного обустройства сельских населенных пунктов, обеспечить доступность и качество базовых социальных благ, повысить занятость населения.

Осуществляется софинансирование программ по развитию малого и среднего бизнеса. Из бюджета Пензенской области софинансируются муниципальные программы по развитию системы товарного кредитования, созданию кооперативов, поддержке муниципальных залоговых и гарантийных фондов. Средства предоставляются муниципальным образованиям на конкурсной основе и являются, по сути, безвозвратными грантами26.

Создаются необходимые правовые условия для развития на местах в рамках реализации приоритетных национальных проектов агропромышленного комплекса, строительства доступного жилья, повышения качества здравоохранения и образования.

2.2.Проблемы, сдерживающие  совершенствование работы местного самоуправления Пензенской области

За период действия Федерального закона № 131-ФЗ и других законов и подзаконных актов, направленных на организацию местного самоуправления в Российской Федерации, выявлены проблемы, сдерживающие совершенствование местного самоуправления и, таким образом, развитие муниципальных образований. Остановлюсь на некоторых из них, характерных для муниципальных образований большинства субъектов Российской Федерации.

Первое. Финансовая обеспеченность муниципальных образований. Несовершенство в разграничении полномочий между уровнями публичной власти. Для большинства муниципальных образований Пензенской области характерно, что даже при зачислении собранных на их территориях налоговых и неналоговых доходов в местные бюджеты в полном объеме, этих средств будет недостаточно для выполнения закрепленных за муниципальными образованиями полномочий. За период действия Федерального закона № 131-ФЗ перечни вопросов местного значения были значительно расширены, финансовая же основа практически не претерпела сколько-нибудь существенных изменений. В первую очередь эта проблема касается поселений. Тем временем именно они являются начальным уровнем системы местного самоуправления, максимально приближены к населению и в первую очередь отвечают за решение вопросов жизнеобеспечения людей. Пытаясь решить проблему несоответствия полномочий и их финансовой обеспеченности, поселения вынуждены передавать полномочия муниципальным районам на основе соглашений. В настоящее время муниципальным районам области от входящих в их состав поселений переданы, например, такие полномочия как контроль и кассовое исполнение бюджета, обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения, организация библиотечного обслуживания населения, выдача разрешений на строительство. Вместе с тем, на федеральном уровне норм или рекомендаций, регламентирующих порядок передачи полномочий от муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, не имеется. В Пензенской области передача полномочий осуществляется двумя способами – с непосредственным участием представительного органа, утверждающего заключенное между администрациями муниципальных образований соглашение о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения, или без участия представительного органа, когда передача части полномочий по решению вопросов местного значения оформляется только соглашением, заключенным между администрациями муниципальных образований. И еще один момент на который необходимо обратить внимание и от решения которого во многом будет зависеть сбалансированность, как регионального бюджета, так и местных бюджетов, это снижение Пензенской области дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с 6,8 млрд. руб. в 2013 году до 5,8 млрд. руб. в 2014 году, 6,1 млрд. руб. – в 2015 году и в 3 раза – в 2016 году (до 2,3 млрд. руб.).

Основной причиной данного снижения считаем завышение по Пензенской области налогового потенциала. В связи с чем предлагаем: - рассмотреть возможность компенсации потерь бюджетов регионов в связи с изменением методики определения налогового потенциала по налогу на прибыль организаций; - рассмотреть вопрос о внесении изменений в методику расчета дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в части определения налогового потенциала по всем налогам, а не только по налогу на прибыль, в зависимости от начислений налогов (или налоговой базы) по данным налоговых органов вместо статистических данных. Также мы предлагаем рассмотреть и иные варианты решения проблемы.  

Второе. Кадровая обеспеченность муниципальной службы. В Пензенской области с начала реализации реформы местного самоуправления уделялось значительное внимание развитию муниципальной службы. До сих пор органам местного самоуправления муниципальных образований региона оказывается существенная методическая и правовая поддержка в рамках заключенных с Правительством области Соглашений. В том числе посредством разработки образцов муниципальных нормативных правовых актов, проведения правовых экспертиз муниципальных нормативных правовых актов, разработки методических рекомендаций по применению норм действующего законодательства на практике, проведения семинаров, конференций для повышения квалификации и профессионального уровня муниципальных служащих. Также в регионе работает долгосрочная целевая программа «Государственная поддержка развития местного самоуправления и муниципальной службы в Пензенской области на 2009-2013 гг.», предусматривающая комплекс мероприятий, направленных на развитие муниципальной службы. Аналогичные программы по развитию муниципальной службы утверждены на территории муниципальных образований Пензенской области. В настоящее время во всех муниципальных образованиях Пензенской области завершается работа по формированию кадровых резервов на должности муниципальной службы и муниципальных резервов управленческих кадров.

Сложность представляет собой формирование кадровых резервов муниципальной службы и резервов управленческих кадров поселений, поскольку в сельской местности, как правило, нет кадров, удовлетворяющих необходимым требованиям по замещению должностей муниципальной службы. Более того, в большинстве сельских поселений отсутствуют лица с высшим образованием, которые могут претендовать на должность главы местной администрации, назначаемого по контракту, а также на иные нижестоящие должности муниципальной службы в органах местного самоуправления, требующие наличия высшего образования. Разрешение проблемы возможно только на федеральном уровне посредством внесения в Федеральный закон от 02.03.3007 № 25-ФЗ норм, предоставляющих субъектам Российской Федерации право устанавливать различные квалификационные требования к муниципальным служащим в зависимости от вида муниципального образования, численности населения, проживающего в нем. Также мы предлагаем рассмотреть и иные варианты решения проблемы.

Третье. Несовершенство системы муниципального контроля. В настоящее время законодательством РФ предусмотрено 14 видов муниципального контроля (земельный контроль, контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения, сохранностью муниципального жилищного фонда, в области розничной продажи алкогольной продукции,  торговой деятельности, в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения и другие). Однако фактически муниципальные образования реализуют один, максимум два-три полномочия. Проводимый же муниципальный контроль не дает эффективных результатов. Законодательством РФ четко не определен комплекс полномочий органов местного самоуправления в части применения мер по результатам проверок. Указанные в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения, вплоть до временного запрета деятельности, неприменимы на муниципальном уровне, так как они не предусмотрены для органов местного самоуправления КоАП РФ и иными федеральными законами. Более того, на муниципальном уровне практически отсутствуют полномочия по привлечению нарушителей к ответственности, что существенно снижает результативность контроля. У муниципальных инспекторов отсутствует право составлять административные протоколы. Они могут по результатам проверки только составить акт, который затем направить в орган, уполномоченный осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в рамках муниципального контроля в определенных федеральным законодательством сферах не содержат пресекательной функции, что выражается в отсутствии возможности административного воздействия на виновников выявленных нарушений. В целях повышения эффективности и достижения целей муниципального контроля  необходимо внесение изменений в КоАП РФ в части предоставления органам местного самоуправления, осуществляющим муниципальный контроль, права возбуждать административное производство в соответствующих сферах. Также муниципальные образования Пензенской области предлагают сохранить за муниципальными образованиями только те виды контроля, которые непосредственно вытекают из права собственности муниципального образования (земельный, финансовый, в сфере размещения заказов, за сохранностью автомобильных дорог) остальные виды контроля передать органам государственной власти. Имеются и  иные варианты решения проблемы.

Четвертое. Несовершенство системы контрольной (надзорной) деятельности в отношении органов местного самоуправления муниципальных образований. В Пензенской области всеми заинтересованными лицами (исполнительными органами государственной власти Пензенской области, контрольными (надзорными) органами по Пензенской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Пензенской области) проводится целенаправленная работа по сокращению количества проверок в отношении органов местного самоуправления муниципальных образований. Эта работа проводится в рамках созданной межведомственной комиссии при Губернаторе Пензенской области по анализу эффективности контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления. С 2013 года контрольные (надзорные) органы Пензенской области проводят большую профилактическую работу с органами местного самоуправления муниципальных образований региона. На официальных сайтах всех контрольных (надзорных) органов региона в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» размещены планы проверок на текущий год. Размещается информация о результатах контрольных мероприятий. Также контрольными (надзорными) органами разработаны  и направлены рекомендации руководителям органов местного самоуправления муниципальных образований области по предупреждению и устранению наиболее типичных нарушений законодательства. Проведены обучающие семинары с муниципальными служащими, встречи, сходы с населением. Всеми контрольными (надзорными) органами по Пензенской области при проведении контрольных мероприятий исключены случаи требования о представлении на бумажном носителе муниципальных нормативных правовых актов, материалов, размещенных на официальных сайтах органов местного самоуправления.

В результате муниципальными образованиями Пензенской области отмечается уменьшение количества контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления. Необходимо сохранить положительный вектор и продолжать работу в начатом направлении. Один из вариантов – ориентация федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные (надзорные) функции на проведение мониторинга результатов проверок в отношении органов местного самоуправления и направление его в органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для анализа причин возникновения выявленных нарушений и выработки комплекса мер по их устранению.

Пятое. Одной из первоочередных проблем в части развития муниципалитетов Пензенской области является строительство автомобильной дороги «ВОСТОЧНЫЙ ОБХОД  г.ПЕНЗЫ». Район рассматриваемой дороги находится в центре Пензенской области. По состоянию на 01.01.2013 года население области составляет 1368 тыс.человек, из них в Пензе – 520 тыс.человек. Центр области находится на пересечении железнодорожных и автомобильных магистралей Запад-Восток и Север-Юг, связывающих г.Пензу с Москвой, Нижним Новгородом, Ульяновском, Казанью, Самарой, Уфой, Саратовом, Волгоградом. Автомобильная дорога «Восточный обход г. Пензы» должна обеспечить пропуск транспортных потоков южного и юго-восточного направления, минуя г. Пензу, разгрузить пригородные участки дорог «М-5 - «Урал» и «Тамбов-Пенза» и через пересекаемые территориальные дороги обеспечить дополнительные выходы в соседние регионы. Большегрузный транзитный транспорт, прибывающий с указанного направления, создает значительные задержки в движении на улично-дорожной сети города. 

2.3. Пути совершенствования  нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности в Пензенской области

С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности в необходимо повысить уровень системности и согласованности нормативных правовых актов Пензенской области.  
     На основе исследования системы законодательства Пензенской области и данных правотворческого мониторинга необходимо разработать и принять перспективный план законопроектных работ, определив в нем стратегию развития законодательства Пензенской области и предусмотрев мероприятия по систематизации законов. Анализировать итоги выполнения планов законопроектных работ и рассматривать их на заседаниях Законодательного Собрания, возможно, одновременно с рассмотрением планов на очередной период.  
     В целях повышения качества законопроектных работ необходимо усилить научно-методическое обеспечение законопроектных работ; расширить практику использования модельных законов в подготовке проектов законов Пензенской области; проводить регулярное обучение занятых в законопроектной деятельности работников органов государственной власти и их аппаратов; расширить практику опубликования в средствах массовой информации и размещение в сети Интернет наиболее общественно значимых законопроектов, а также их общественного обсуждения.  
     По-прежнему острой остается проблема соблюдения установленных сроков внесения согласованных законопроектов в Законодательное Собрание.  
     До сих пор не на должном уровне осуществляется анализ юридических, экономических, социальных и политических последствий предлагаемых нормативных правовых актов, не четко определяются материальные, финансовые и организационные ресурсы, необходимые для их реализации.  
     При подготовке документов больше внимания уделять юридической технике, искоренять поспешность, небрежность, не допускать искажения положений, что ведет к потере смысла всего законопроекта.  
     Для повышения технико-юридического уровня законодательства Пензенской области необходимо продолжить работу по совершенствованию законодательной техники, содержащейся в Законе Пензенской области «О порядке подготовки, принятия и вступления в силу законов Пензенской области и постановлений Законодательного Собрания Пензенской области».