Управление государственным долгом

 

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных госкредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние  экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. На состояние государственного долга существенно влияют ежегодные  операции в сфере государственного кредита.

Необходимость погашения  государственного долга требует  изыскания дополнительных ресурсных  поступлений в бюджет, а они  могут быть получены (если не считать  новых займов) только с помощью  налогов. К тому же погашение долговых обязательств и уплата процентов  по ним отвлекает часть бюджетных  доходов от производительного использования, сокращает возможности наращивания  производственного и интеллектуального  потенциала общества, за что расплачиваются уже будущие поколения. На его  обслуживание последние годы уходило  почти четверть расходов бюджета⁹.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3. Управление государственным долгом.

3.1. Способы управления государственным долгом.

Под управлением государственным  долгом понимается совокупность мероприятий  государства по выплате доходов  кредиторам и погашению займов, изменению  условий уже выпущенных займов, определению  условий и выпуску новых государственных  ценных бумаг.

Управление осуществляется Правительством Российской Федерации, в пределах полномочий, устанавливаемых  Федеральным Собранием РФ.

Основными целями управления государственным долгом являются:

•   сохранение объёма государственного долга на экономически безопасном уровне;

•   сохранение стоимости  обслуживания государственного долга;

•   обеспечение исполнения обязательств государства в полном объёме по более низкой стоимости  на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в  условиях значительного роста государственной  задолженности и нарастающих  бюджетных трудностей страна может  прибегнуть и к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием  понимается погашение старой государственной  задолженности путем выпуска  новых займов.

Рефинансирование использовалось и при выпуске казначейских обязательств государства. По мере их реализации выделялись дополнительные средства для погашения  займов 1955-1956 годов, размещавшихся среди  населения по подписке.

Активно рефинансирование применяется  при выплате процентов и погашений  по внешней части государственного долга. Однако непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность.

Займы погашаются путем проведения тиражей выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается  и нарицательная стоимость облигации), а также тиражей погашения  по выигрышным и процентным займам или посредством выкупа государственных  ценных бумаг у кредиторов. Выплата  доходов по займам производится путем  проведения тиражей выигрышей, ежегодной  оплатой купонов банками или  переводом суммы дохода в безналичном  порядке на счета предприятий  и организаций. Безналичный порядок  получения дохода был предусмотрен по государственному внутреннему 5%-ному займу 1990 г., размещенному по предприятиям, а также банкам, страховым и  другим финансово-кредитным учреждениям.

Выплата выигрышей, годовых  процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним относятся также  расходы по изготовлению, пересылке  и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей  погашения и некоторые другие расходы¹⁰.

Государство должно заботится  об эффективности государственного кредита. Поверхностное представление  о результативности заемных операций можно получить из сопоставления  сумм ежегодных поступлений по системе  государственного кредита. Относительно полное представление об эффективности  государственных кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного кредита  к сумме расходов, выраженное в  процентах.

По внешнему государственному долгу определяется коэффициент  его обслуживания. Он представляет отношение всех платежей по задолженности  к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и услуг, выраженное в процентах. Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать его значение до 25%. В нашей стране коэффициент обслуживания внешней задолженности значительно превышает допустимые пределы.

На достижение эффективности  государственного кредита направлены такие меры в области управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирования займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях  снижения расходов по управлению государственным  долгом государство чаще всего снижает  размер выплачиваемых процентов  по займам. Однако не исключено и  повышение доходности государственных  ценных бумаг для кредиторов.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже  выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга.

Унификация государственных  займов обычно проводится вместе с  консолидацией, но может быть проведена  и внеее .

Унификация займов - это  объединение нескольких займов в  один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Такая мера предусматривает  уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы государства  по системе государственного кредита.В  исключительных случаях правительство  может провести обмен облигаций  по регрессивному соотношению, т.е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной  новой облигации.

Отсрочка погашения займа  или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску  новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. Это происходит в тот момент, когда  правительство уже выпустило  слишком много займов и условия их эмиссии не были достаточно выгодны для государства. В таких случаях большая часть поступлений от реализации облигаций новых займов направляется на выплату процентов и погашений по ранее выпущенным займам. Чтобы разорвать этот порочный круг правительство объявляет об отсрочке погашения займов, которая отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов. Во время консолидации займов владельцы облигаций продолжают получать по ним свой доход.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен  облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения  обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов, как правило, проводится по согласованию с кредиторами. При этом отсрочка погашения долга может и не повлечь приостановку выплаты процентов  по нему.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью  отказывается от обязательств по выпущенным займам (внутренним, внешним или  по всему государственному долгу). Аннулирование  ценных бумаг государства может  проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственного долга  объявляется в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства. Во-вторых, аннулирование  задолженности может явиться  следствием прихода к власти новых  политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Важной является сфера  управления государственным долгом, связанная с определением условий  и выпуском новых займов. При определении  условий эмиссии займов, главными из которых являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов, государство обязано руководствоваться  не только интересами достижения максимальной финансовой эффективности займов, но и учитывать реальную конъюнктуру на финансовом рынке. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение в экономике, состояние денежного обращения, уровень доходности и сроки действующих займов, предоставляемые льготы кредиторам и многие другие факторы.

Изготовление, хранение и  рассылка облигаций государственных  займов возложены на соответствующие  подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государства - на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации  государственных займов все рабочие  дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения  официальной таблицы. Накануне тиража имеющиеся облигации опечатываются, по получении официальной таблицы  выигрышей они проверяются специальной  комиссией. Выигравшие облигации изымаются  из дальнейшего обращения, выигрыши по ним зачисляются в доход  бюджета. На следующий день возобновляются операции по купле и продаже облигаций  выигрышных займов. Операции с облигациями  процентных займов и казначейскими  обязательствами проводятся постоянно.

Внешние облигационные займы  на иностранных денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными . Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных  соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).

При управлении государственным  долгом используется также его реструктуризация.

Под реструктуризацией долга  понимается погашение долговых обязательств с согласия кредиторов, с рассрочкой платежа (т.е. принятии других долговых обязательств) в объёмах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков погашения (пересмотр сроков платежей, списание части долга).

В мировой практике известны четыре основных схемы реструктуризации суверенного долга:

•   обмен одних долговых обязательств на другие (схема облигации-облигации);

•   обмен долговых обязательств на акции в рамках государственной  программы приватизации (схема облигации-акции);

•   досрочный выкуп  долговых обязательств с дисконтом (схема выкуп);

•   списание части  долговых обязательств.

В целях управления государственным долгом и его снижения  в России разрабатывается программа государственных внешних заимствований РФ на очередной финансовый год, с указанием цели, источников и объёмов заимствований, а также сроков возврата.

Разрабатывается также программа  государственных внутренних заимствований  РФ, на покрытие дефицита.

Все средства, поступающие  в бюджет от заимствований, включая  средства, расходуемые на обслуживание и погашение государственного долга, отражаются в бюджете как источники  финансирования дефицита бюджета.

Система управления государственным  долгом представляет собой взаимосвязь  бюджетных, финансовых, учетных, организационных  и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.

Специалисты в качестве недостатков  системы управления государственным  долгом России выделяют отсутствие:

•  законодательного закрепления  целей государственных заимствований;

•   порядка применения операций реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, конверсии  и консолидации займов;

•   ответственности  за эффективность принятых решений  при осуществлении государственных  заимствований;

•   пределов полномочий и ответственности Правительства  РФ, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и банков агентов;

•   системы и механизма  планирования в области управления государственным долгом;

•   системы анализа  и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга;

•   координации долговой политики государства с политикой  в области управления государственным  долгом;

•   достоверной, открытой и регулярной отчётности о государственном  долге и др.

Система управления государственным  долгом непосредственно связана  с бюджетным процессом, поскольку  долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно  влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области  управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и  нормального функционирования бюджетного процесса.