Управление государственным долгом

     В последние годы делаются позитивные попытки регулирования государственных заимствований. Особенно важным является установление предельных объемов государственного долга РФ и предельных объемов государственных заимствований РФ. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом (ст.106) установлено, что предельный объем государственных внешний заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию, погашению государственного внешнего долга РФ.

     Государственный долг представляет собой сложное  экономико-финансовое образование, особый финансовый механизм, требующий использования системы методов для его регулирования. К ключевым из них можно отнести:

• стабилизационные инструменты в государственно долге;
• уменьшение государственного внутреннего дога;
• реструктуризация задолжностей экономических субъектов (предприятий и организаций) бюджету;
• контроль над заимствованиями субъектов РФ;
• сокращение государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы;
• снижение стоимости обслуживания государственного долга.

     Основным  методом управления госдолгом является оптимизация государственных заимствований. Данный подход выходит за рамки понятия «метод регулирования», представляя собой практически программу по оптимизации заимствований, в рамках которой осуществляется маневр внутренними и внешними займами.

     Оптимизационный подход касается как формирования долга, так и его обслуживания, включая  следующие меры: обесценение эквивалентности  текущих долгов и будущих налогов; сохранение баланса в эмиссионной  деятельности и сборе налогов  с процессом наращивания долга и размерами его обслуживания; реализация политики стабилизации долга в увязке с процессом инвестирования; проведение мер по трансформации политики роста долга в ограничительную политику, стабилизирующую рост долга.

     Эффективным методом является удлинение государственного внутреннего долга. Данный метод является одним из ключевых в системе управления государственным долгом и связан с процессом замещения «коротких» и «дорогих» долгов на «длинные» и «дешевые». Реализация данного метода предполагает сокращение привлеченных средств путем размещения государственных краткосрочных обязательств, а также снижение доходности по государственным ценным бумагам.

   Реструктуризация  задолжностей экономических  субъектов (предприятий  и организаций  бюджету). Данный метод в нормальной экономической ситуации должен применяться в ограниченных масштабах (индивидуально). Однако системный кризис, в котором кризис неплатежей является одним из основных, обуславливает необходимость активного использования данного метода, чтобы не допустить полной остановки разваливающегося реального сектора производства, поскольку долги многих предприятий многократно превышают годовые объемы реализации продукции и перешли в категорию безденежных. Сложность использования данного метода связана с тем, что списание или прощение долгов со стороны государства подрывает государственную налоговую и финансовую политику. Под данный метод есть правовое обеспечение: постановление правительства РФ «О порядке проведения в 1998 г. реструктуризации задолжности юридических лиц перед федеральным бюджетом» от 14 апреля 1998 г. № 395.

     Ключевые  составляющие данного метода: ускоренная процедура банкротства, обращение  взыскания на дебиторскую задолжность  должников бюджету, пересчет пеней, отнесение долгов на определенную дату.

     Контроль  над заимствованиями субъектов РФ. В настоящее время регионы активно проводят политику заимствований, однако многие из них зачастую не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внешним долгам. Неконтролируемый рост региональных заимствований приводит к росту дефицита расширенного правительства. Это обуславливает необходимость выработки эффективных способов и решений по обеспечению контроля со стороны федерального центра за этим процессом.

     Сокращение  государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы. Политика сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы сопряжена с неоправданно высокими социальными издержками. В условиях же начинающегося экономического подъема можно осторожно корректировать политику накопления государственного долга с учетом необходимости финансирования ключевых социальных направлений.

     Снижение  стоимости обслуживания государственного долга. Важнейшим направлением снижения стоимости обслуживания госдолга является прекращение практики предоставления государственных гарантий. Правительству следует проводить заимствования, не допуская нерыночных, неденежных форм оформления своей задолжности (в виде зачетов, освобождений, т.д.), что не изменит реальную величину последней, но сделает ее более прозрачной.

   Организационная система управления госдолгом включает:

• федеральную службу (агентство) по управлению госдолгом;
• функционально-ориентированные структурные подразделения по управлению госдолгом в Минфине РФ и ЦБ РФ;
• организационно-методическое обеспечение управления госдолгом, включающее разработки по прогнозированию госдолга, организации системы учета госдолга (в рамках государственных финансов), методических разработок по структуре долга, расчетных схем обслуживания долга и др.

     В компетенцию федеральной службы (агентства) по управлению госдолгом  входят: установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов долга; определение первичных дилеров; регулирующие и координирующие функции  по отношению к регионам, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках; подготовка предложений по увеличению госдолга (объемам, выплате процентов и др.); подготовка аналитических материалов по оценке состояния государственного долга; подготовка нормативно-методических материалов по работе с госдолгом. Важнейшим направлением деятельности службы по управлению госдолгом является управление дюрацией государственных обязательств, в частности: управление и контроль за процентными выплатами по долгу; регулирование ликвидности рынка долговых инструментов; координация функций по формированию валютной структуры долга; управление кассовыми потоками. 

     2.Анализ государственного долга.

  2.1 Анализ структуры государственного долга в РФ.

     Любое государство в выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны и чтобы как можно меньше зависеть от иностранных кредиторов, поскольку это ослабляет не только экономическую самостоятельность страны, но и его суверенитет. Для сравнения в Великобритании доля внутренних займов в общей сумме государственных займов на 01.01.2006 г. составляет 97%, во Франции – 96%, в Италии – 90%, в Японии – 87 %., в Российской Федерации – 30%.

     По  структуре государственный долг РФ состоит из нескольких групп долговых обязательств:

• задолженности владельцам ГКО-ОФЗ (около 160 млрд. рублей);
• задолженности Минфина перед ЦБ по кредитам на финансирование дефицита бюджета (около 60 млрд. рублей);
• задолженности, появившейся вследствие взятого на себя государством обязательства по восстановлению сбережений граждан (государственный внутренний долг СССР в части, приходящейся на Российскую Федерацию, составляет сумму 191,4 млн. рублей);
• внешней задолженности бывшего СССР, принятой на себя РФ (около 100 млрд. долларов США);
• вновь возникшая задолженность РФ перед иностранными государствами, международными организациями и фирмами (более 50 млрд. долл.).

      В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение  доли государственного долга к ВВП или к экспорту. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВВП. Границей опасности считается превышение суммы долга по сравнению с экспортом в 2 раза, повышенной опасности – в 3 раза.

     Многие  экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВВП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Соотношение государственного долга и ВВП см. в рисунке 1. 

     Рисунок 1. Динамика государственного долга России в 2006-2010г.г., в процентах к ВВП.

  На  примере последних лет виден  постоянный рост ВВП, но одновременно увеличивается и государственный  долг из-за постоянного начисления процентов на старые и новые займы. Однако заметна тенденция к уменьшению доли государственного долга в структуре ВВП. При таком процессе можно довести величину долга до приемлемого уровня, который даст возможность дальнейшего экономического роста.

Рисунок 2. Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 августа 2010 года.

     Оценка трансформации совокупного национального долга России за последние годы позволяет сделать вывод, что в этой области сформировался комплекс угроз экономической безопасности. Основными из них являются следующие:

     - рост внешнего корпоративного  долга. В 2007г. прирост этого долга составил свыше 11,4% ВВП. Если существующие тенденции сохранятся, то к концу 2010г. корпоративный долг иностранным кредиторам достигнет 57% ВВП, против менее 25 процентов на конец 2006г. Следует особо подчеркнуть, что внешний корпоративный долг формируется сравнительно небольшим числом крупнейших предприятий и банков. В конце 2007 года 39,1% корпоративного долга перед нерезидентами приходилось всего на 15 заемщиков. На трех крупнейших заемщиков - "Роснефть", "Газпром" и группу ВТБ, приходилось почти 22 % долга. В настоящее время сложилось положение, когда ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили пороговые значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Маастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности состоит здесь в том, что ряду крупнейших российских предприятий и банков (Внешторгбанк и Сбербанк по объему заимствований у нерезидентов занимают, соответственно, 3 и 6 места) в перспективе угрожает банкротство, которое потянет за собой крах сотен предприятий - смежников, и всей банковской системы страны;

     - усиление сырьевой направленности  развития экономики, в связи с тем, что крупнейшими заемщиками у нерезидентов являются нефтегазовые корпорации;

     - наличие у иностранных инвесторов  российских долговых обязательств (государственных и корпоративных  еврооблигаций, облигаций государственного  внутреннего валютного займа, валютных корпоративных облигаций) на сумму более, чем в 120 млрд. долларов. Это создает угрозу дестабилизации рынка ценных бумаг и бюджетной системы страны при возникновении кризисных явлений на внешних рынках;

     - ухудшение структуры внешних  облигационных займов. В 2001 - 2003гг. в структуре этих займов абсолютно преобладали государственные ценные бумаги - еврооблигации и ОВВЗ. В настоящее время свыше 70 процентов приходится на корпоративные еврооблигации. Между тем, долги по корпоративным еврооблигациям гораздо менее надежны, чем по государственным ценным бумагам, а также, чем кредитная задолженность, так как котировки евробондов испытывают в последние годы существенные перепады;

     - происходит интенсивное строительство  новой пирамиды ценных бумаг  - корпоративных еврооблигаций. В настоящее время она превышает 90 млрд. долларов (из них свыше 50% приходится на государственные компании и банки), что существенно выше пирамиды госбумаг (ГКО - ОФЗ) перед дефолтом;

     - чрезмерно высокая концентрация  корпоративных еврооблигационных  займов. На 15 крупнейших заемщиков  приходится около 71 процента всего  объема корпоративных еврооблигаций.  Ресурсная база для погашения  корпоративных еврооблигационных  долгов необычайно низка по сравнению с ресурсной базой для погашения внутреннего корпоративного долга, долга по рублевым облигациям, внешнего (кредиты и займы) корпоративного долга;

     - рост всего совокупного национального  долга, наиболее динамичной составляющей, которого является внешний корпоративный долг. В 2010 году СНД приблизится к 134% ВВП, что будет существенно выше всех финансовых резервов государства - золотовалютных резервов Банка России, Стабилизационного фонда РФ (Резервного фонда и Фонда будущих поколений), обязательных резервов коммерческих банков, средств системы страхования вкладов.  

Таблица 1. Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 августа 2010 года.