Совершенствование правового статуса бюджетных учреждений (83-ФЗ)

     Если  на первом этапе важно было внедрить процедуры внешнего контроля, то на третьем этапе необходимо создание и развитие систем внутреннего контроля и аудита.

     Если  раньше нужно было навести элементарный порядок в бюджетном хозяйстве, то в настоящее время необходимо новое качество управления общественными  финансами. Надо работать над определением цели и оценкой результатов расходования бюджетных средств, создавать системы  мониторинга, внутреннего аудита, научиться  сравнивать финансовое положение с  положением публично-правовых образований  и учреждений аналогичных структур, существующих в коммерческом секторе. Это - совсем другой подход. Все больше следует анализировать положительный  опыт управления финансами, выработанный коммерческим сектором, и применять  этот передовой опыт в сфере публичных  финансов.

     К этому времени, весь Бюджетный кодекс построен исходя из того, что в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство, оно же главный администратор бюджетных средств.

     Администратор бюджетных средств действует  от имени публично-правового образования. Он администрирует доходы публично-правовых образований в виде налогов и доходов от использования имущества, являясь администратором доходов, администрирует публичные расходы в виде расходов на оплату обязательств, вытекающих из законов, принимает расходные обязательства, вступая в гражданско-правовые отношения от имени публично-правового образования и заключает договора. Администратор бюджетных средств, действуя от имени собственника, формирует в конечном итоге финансовый результат публично-правового образования. Особым администратором, например, на федеральном уровне выступает Федеральное казначейство, на имя которого открыт единый счет федерального бюджета. Такое закрепление ролей очень похоже на организационную структуру любой корпорации. Отличие заключается в том, что если для хозяйственной корпорации применим принцип - разрешено все, что не запрещено законодательством, то для всех участников бюджетного процесса, разрешено только то, что прямо разрешено. Все участники бюджетного процесса обладают ограниченной или специальной правоспособностью. Если не предусмотрено какое-то действие в каком-либо нормативном акте, то это действие запрещено.

     Важно подчеркнуть, что в отличие от редакции Кодекса 2004 г., в которой  главным было появление института  расходных обязательств, в редакции Кодекса 2007 г. главная новация - трехлетний бюджет.

     Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо по макроэкономическим причинам, чтобы все участники  бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости  от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года.

     Во-вторых, еще большее значение удлинение  горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных  учреждений (для участников бюджетного процесса), т.е. на микроуровне.

     Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится:

• проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;

     повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.

     Все эти задачи являются чрезвычайно  актуальными на нынешнем этапе бюджетных  реформ в России.

     При этом важно отметить, что хотя термины  «многолетний бюджет» и «многолетний финансовый план» часто используют как синонимы, их отличие заключается  в том, что только многолетний  бюджет, принятый законом, создает правовые последствия, в том числе в  виде права для принятия расходных  обязательств (заключение договоров).

     Другой  важный момент - это закрепление  в Бюджетном кодексе закрытого  перечня всех видов бюджетных  ассигнований, которые различаются  своим правовым статусом и отражением в бюджете. Статья 69 «Бюджетные ассигнования»  в новой редакции является сердцевиной  Бюджетного кодекса, и в совокупности со ст. 69.1,69.2 и 70 регулирует вопросы  формы бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг.

     Собственно  эти услуги могут быть исполнены  самим публично-правовым образованием посредством создания бюджетного учреждения, и тогда должна формироваться  бюджетная смета и открываться  лицевой счет в казначействе. В  этом случае мы имеем дело с бюджетными ассигнованиями нa выполнение функций бюджетных учреждений.

     С другой стороны, государственная (муниципальная) услуга третьему лицу может быть профинансирована через предоставление субсидии производителю  услуги, не являющемуся бюджетным  учреждением (автономные учреждения и т.д.). Здесь возникают совсем другие экономические потоки, совсем другие взаимоотношения публично-правового образования с тем, кто предоставляет эту услугу. Эти отношения перестают быть исключительно бюджетно-правовыми.

     При этом во всех случаях оказания государственных (муниципальных) услуг появился новый  инструмент - государственное (муниципальное) задание, содержание которого стало  регулироваться бюджетным законодательством (ст. 69.2 Кодекса).

     Кроме того, Бюджетный кодекс заложил основу расширения самостоятельности главных  распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств  и получателей бюджетных средств. Согласно нормам Кодекса главным  распорядителям бюджетных средств  могут быть предоставлены права  по более или менее подробной  детализации ассигнований по кодам  бюджетной классификации в сводной  бюджетной росписи для тех  или иных подведомственных им распорядителям или получателям бюджетных средств.

     Важно отметить, что в соответствии с  Бюджетным кодексом, основным инструментом организации бюджетного процесса, позволяющим  соблюдать установленные законодателем  бюджетные ограничения, продолжает оставаться сводная бюджетная роспись. Смысл новых подходов в использовании  этого инструмента состоит в  необходимости четкого разграничения  полномочий финансового органа и  главных распорядителей бюджетных  средств. Из сводной бюджетной росписи  федерального бюджета с 2008 г. исключена  так называемая «поквартальная разбивка», поскольку это было не что иное, как кассовый план или кассовые (но не бюджетные) ограничения. Причем, как  кассовый план эта поквартальная  разбивка в бюджетной росписи  никогда реально не работала, потому что не была сбалансирована. Можно  было внести изменения в роспись  по расходам в любой из кварталов, но не сбалансировать ни с доходами, ни с источниками в этот же отрезок времени. Таким образом, распределение бюджетных ассигнований по кварталам только загромождало роспись.

     Финансовый  орган должен с 2008 г. контролировать внесение изменений в роспись  только по тем позициям, которые  зафиксированы в законе о бюджете, то есть на уровне целевой статьи и  вида расходов сводной бюджетной  росписи. Остальная часть бюджетных  ассигнований по расходам, распределенная по кодам экономической классификации, не относится к сводной бюджетной  росписи.

     По-новому перед финансовыми органами и  администраторами бюджетных средств  Кодекс поставил задачу кассового планирования. Теперь кассовый план - это самостоятельный, наряду с бюджетной росписью, инструмент организации исполнения бюджета. Главная  задача финансового органа в ходе исполнения бюджета, помимо контроля за соблюдением бюджетных ограничений всеми участниками бюджетного процесса, состоит в том, чтобы следить за кассовым планом и всегда держать необходимый финансовый ресурс для того, чтобы иметь возможность исполнить денежные обязательства, предъявляемые к оплате.

     Следующая новация Кодекса с 2008 г. - бюджетная  смета, новый инструмент в руках  главных администраторов бюджетных  средств по управлению подведомственными  ему получателями бюджетных средств. Бюджетная смета дает возможность  главному распорядителю с любой  степенью детализации регулировать финансовую деятельность бюджетного учреждения. Это зависит от того, какие права  будут даны руководителям бюджетных  учреждений.

     В течение 2008 г., в рамках переходных положений  Бюджетного кодекса все участники  бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры  таким образом, чтобы не было сбоев  при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся: создание и внедрение  эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное  предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов; и многое другое.

       Успех бюджетной реформы, предполагающей наделение бюджетных менеджеров широкими полномочиями по управлению расходами и результатами, будет зависеть от создания и укрепления институтов, регулирующих их поведение в процессе закупок товаров, работ и услуг, иерархическую и публичную подотчетность, открытость для общественности всех операций и решений в рамках выполнения конкретных функций, поддержание и совершенствование систем внешнего контроля, создание систем внутреннего контроля и аудита. 
 

     1.2. Программа правительства РФ по  повышению эффективности бюджетных  расходов

     Исходя  из прошедших этапов  бюджетной реформы, которые становились в свою очередь базой для последующих преобразований.          Остановимся на задачах очередного этапа, стартом которого стала, Программа Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов.

     По  сути дела, речь идет о коренной перемене в организации государственного управления, в основе которого лежит  организация деятельности органов  исполнительной власти на программно-целевых  принципах.  Именно принципы организации деятельности органов исполнительной власти необходимо менять, а как следствие реализации программной деятельности – и переход на программный бюджет.

     Важнейшими  принципами Программы являются: 

1. каждому направлению государственной политики – государственную программу;
2. определить конкретный орган государственной власти, отвечающий за результаты государственной программы, а значит и государственную политику;
3. увязка стратегического планирования, бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов - это следующий принцип Программы;
4. интеграция в рамках государственных программ всех инструментов, направляемых на достижение целей программы;
5. создание условий для повышения качества, доступности и эффективности оказания государственных услуг;
6. повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти. Вот основные вехи этих Программ.

     Да, все элементы Программы повышения  эффективности расходов взаимоувязаны  между собой, но это не означает, что поставленные задачи могут реализовываться  только в определенной последовательности.

       «Венцом» программы является стратегирование деятельности публично-правового образования. Есть в Программе такие планы, как наделение публично-правовых образований статусом юридического лица с возможностью отказа от существования в составе вещных прав, права хозяйственного ведения и права оперативного управления с переходом к предоставлению государственного имущества на иных основаниях, т.е. переход на обязательственные отношения в вопросе управления государственным имуществом.

     Есть  в Программе и планы по оптимизации  структуры органов специализации  в рамках таких обеспечивающих функций, как закупки, кадры, строительство и т. д. Кстати, аргументом к необходимости специализации функций органов управления, послужил опыт создания системы федерального казначейства (ЕКС) и многое другое.

     Сегодня инерция в системе государственного управления очень сильная и многие задачи будут решаться с большим трудом.  Это касается структурной или функциональной эффективности. Но финансисты именно сейчас нужно приложить максимальные усилия на создание условий по повышению «операционной» эффективности деятельности публично-правовых образований, а также обработать  необходимый инструментарий для реализации в будущем государственных программ, и внедрить отвечающую новым требованиям систему государственного финансового контроля.