Резервный фонд и фонд национального благосостояния

Приостановлено до 1 февраля 2014 года действие абзаца третьего пункта 3 статьи 96.9 и абзаца третьего пункта 3 статьи 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Приостановлено до 1 января 2014 года действие части первой статьи 26 Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 28, ст. 2790) в части размера перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

 Правительство  Российской Федерации в 2010, 2011, 2012 и 2013 годах (в связи с приостановлением  до 1 января 2014 года действия абзацев  пятого - седьмого пункта 4 статьи 94 и пункта 6 статьи 96.9 Бюджетного кодекса  Российской Федерации) вправе  без внесения изменений в федеральный  закон о федеральном бюджете  принимать решения об использовании  средств Резервного фонда и  иных остатков средств федерального  бюджета на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства,  сокращение заимствований и обеспечение  сбалансированности федерального  бюджета, в том числе с превышением  общего объема расходов федерального  бюджета в случае и в пределах  увеличения бюджетных ассигнований  федерального бюджета на предоставление  межбюджетных трансфертов в целях  обеспечения сбалансированности  бюджетов государственных внебюджетных  фондов Российской Федерации,  с внесением соответствующих  изменений в сводную бюджетную  роспись федерального бюджета.

Установлено, что до 1 января 2014 года объемы средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (за исключением средств Фонда национального благосостояния, используемых на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации), используемых для финансирования дефицита федерального бюджета, утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета. Использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, за исключением средств Фонда национального благосостояния, используемых на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, в соответствии с настоящей частью осуществляется на основании решений Правительства Российской Федерации.

До 1 февраля 2014 года доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.75 процентов прибыли, фактически полученной Банком России по итогам 2010, 2011 и 2012 годов, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, после утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров перечисляется Банком России в федеральный бюджет.

На экономическом  форуме в Сочи премьер-министр Владимир Путин анонсировал новую формулу  бюджетной конструкции на 2011 год. Впервые доходы и расходы бюджета  прогнозируются исходя из разных прогнозов  цены нефти: расчет доходов бюджета  предполагает среднегодовую цену на нефть $75 за баррель, расходы — $70. Предвыборный резерв Белого дома составит около $9 млрд, или 0,6% ВВП. До конца 2013 года создающийся неофициальный "третий суверенный фонд" будет заменять правительству исчерпавшийся резервный фонд.

Исходя из среднегодовой цены Urals, Минэкономики и Минфин рассчитывают прогнозные доходы бюджета от налогообложения нефтегазовой отрасли: Минэкономики — в бюджетном прогнозе, Минфин — в "Основных направлениях налоговой политики" и "Основных направлениях бюджетной политики" (ОНБП). В июне 2010 года спор Минфина, настаивавшего на расчете бюджета при цене Urals $70 за баррель, и Минэкономики, ради увеличения госрасходов требовавшего поднять прогноз до $75, был решен в пользу ведомства: ОНБП содержат цифру $75, исходя из этого, прогноз нефтегазовых доходов на 2011 год составляет 4,003 трлн руб.

Совокупные планируемые  доходы бюджета на 2011 год, составляют 8,6 трлн руб., из них нефтегазовые — 46%. Ограничение расходов федерального бюджета через "второй прогноз" в $70 за баррель Urals будет означать уменьшение их и создание в конструкции бюджета нового резерва для Белого дома в размере около 270 млрд руб. Исходя из слов Владимира Путина, дополнительные $9 млрд потенциальных бюджетных доходов не будут "расписываться" в программах госрасходов — речь идет о своеобразном "внутреннем профиците" бюджета при его реальном дефиците.

Конструкция с  двумя прогнозами цен на Urals напоминает модифицированную идею суверенных фондов. Напомним, в 2006-2008 годах прогноз цен на нефть влиял на объем планируемых федеральных госрасходов, однако сверхплановый рост цен приводил в основном к росту объемов резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В 2011 году превышение цены нефти порога $70 за баррель приведет к пополнению неофициального третьего федерального фонда расходов, но, в отличие от прежних, правила пополнения и расходования нового фонда регламентированы не будут.

Макроэкономические  изменения в бюджетной конструкции  не столь значительны: объем "третьего фонда" составит предельно 0,6% ВВП. Тем  не менее они вряд ли случайны. Речь идет о сознательном отказе Минфина  от возврата в 2011-2013 годах к завоеваниям 2007-2008 годов, то есть жестким макроэкономическим нормам Бюджетного кодекса. На период 2011-2013 годов (на которые приходятся выборы Госдумы и президента РФ) создается максимально удобный  Белому дому режим управления доходами. 14 сентября правительство внесло в  Госдуму проект очередных поправок в Бюджетный кодекс, которые в  парламенте будет представлять заместитель  главы Минфина Сергей Шаталов. Формально  поправки призваны скорректировать  позиции бюджетного классификатора, создать юридическую основу для  создания регионами дорожных фондов с 2011 года, а также продлить на 2011 год отмену ряда ограничений Бюджетного кодекса, временно снятых в 2009 году в  силу необходимости расходовать  на покрытие дефицита бюджета резервный  фонд. Но в результате принятия поправок действие установленных в 2007 году принципов  раздельного учета нефтегазовых и не нефтегазовых доходов, ограничений  на размеры привлекаемых правительством за пределами резервного фонда средств на покрытие дефицита бюджета и т. д. будет отменено уже на срок до 1 января 2014 года. Кроме того, вне зависимости от реального размера дефицита бюджета в 2011-2013 годах и состояния цен все нефтегазовые доходы бюджета будут направляться непосредственно в бюджет. То есть ситуации, при которой резервный фонд и Фонд национального благосостояния вновь будут пополняться, Белый дом не предусматривает в принципе.

Создание неофициального "третьего фонда" может иметь  более серьезные последствия  в 2012-2013 годах, в случае если государство  продолжит в будущем занижение  размера доходов бюджета по технологии "двух прогнозов". Кроме того, новая  конструкция позволит правительству  по своему усмотрению сокращать объемы фактического дефицита федерального бюджета  — на 2011 год он прогнозируется в  размере 3,6% ВВП, но Владимир Путин в  Сочи уже заявил, что по факту  дефицит и в 2010-м, и в 2011 году может  быть ниже.

2.3 Позитивные и негативные последствия формирования резервных фондов. Возможны как позитивные, так и негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Например, позитивные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния сводятся к следующему:

1. Обеспечение  устойчивости расходов бюджета  в условиях возможного ухудшения  внешнеэкономической конъюнктуры.

В случае снижения начиная с 2009 г. цен на нефть накопленных  к этому моменту объемов Резервного фонда и ФНБ будет достаточно для компенсации сокращения доходов  федерального бюджета в течение  нескольких лет.

2. Защита накопленных  бюджетных ресурсов от возможной  девальвации рубля.

При снижении мировых  цен на сырье становится вероятной  коррекция обменного курса рубля, которая связана с необходимостью поддержки экономического роста. Отсюда возникает потребность в обеспечении  устойчивости бюджетных резервов в  условиях изменения валютного курса. Такая устойчивость будет достигаться  за счет размещения средств фондов в иностранных активах.

3. Перечисление  дополнительных доходов на финансирование  приоритетных расходов бюджета.

4. Формирование  за счет аккумулированных доходов  фондов поддержки налоговой реформы.  Предполагается в период проведения  налоговой реформы направлять  средства Фондов на финансирование  социальных институтов.

Возможны и  негативные последствия формирования Резервного фонда и Фонда национального  благосостояния.

Конечно, расформирование  Стабилизационного фонда РФ - нашей "копилки" и "подушки безопасности" - само по себе вызывает ощущение больших  денег в стране. Однако упускается из виду, что вся совокупность этой денежной массы может привести к  серьезным последствиям для российской экономики. Поток нефтедолларов, избыток  денежных средств на внутреннем рынке  приводит к укреплению курса национальной валюты, что мы наблюдаем на сегодняшний  день. В результате производимый внутри страны товар становится на четверть дороже, а на внешнем рынке этот экспортируемый товар теряет конкурентоспособность. Кроме того, продать его на внутреннем рынке тоже становится проблематично, потому что дешевле купить доллары  и импортировать более дешевый  западный аналог.

В результате производство внутри страны падает, предприятия  закрываются, появляется безработица, растет инфляция.

Нефтяные деньги не утрачивают своей разрушительной силы и далее. На этом фоне коррупция  достигает фантастических масштабов - чиновники претендуют на свою часть "нефтяного пирога", масштаб  требуемых взяток растет, а сфера  принятия решений методом коррупционных  предложений расширяется. Деградирует  судебная система, правоохранительные органы становятся участниками споров хозяйствующих субъектов, добывающие регионы начинают развиваться по принципу феодальных княжеств ⁹.

____________________________________________________________________

9 См.: Богданов В. Нефтедоллары-убийцы // Еженедельник "Директор-инфо". 2005. N 30. 
 

В обществе же тем  временем усиливается социальное расслоение - богатых и бедных разделяет пропасть, и большая часть населения, пораженная безработицей, деклассируется.

Налицо необходимость  кардинальных изменений в управлении средствами Резервного фонда и ФНБ.

Однако даже создание новых фондов может привести к ряду негативных последствий.

С одной стороны, механическое накопление поступающих  в Резервный фонд и Фонд национального  благосостояния средств на счетах в  Банке России может привести к  избыточному стерилизационному  эффекту и тем самым к ухудшению  макроэкономической ситуации.

С другой стороны, по мере исчерпания фондов становится неизбежным сокращение финансирования социальных расходов, отсутствие решения  проблемы стерилизации избыточной эмиссии, увеличение зависимости расходов от мировых цен на сырье. Кроме того, избыточное софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан РФ может привести к отсутствию возможности стерилизации эмиссии, т.е. может возникнуть угроза трансформации денежных средств в наиболее инфляционно опасную налично-денежную форму.

Таким образом, деятельность Резервного фонда и  Фонда национального благосостояния в условиях запуска в 2008 г. механизма  формирования, распределения и использования  денежных средств может привести как к положительным результатам, так и отрицательным. В связи  с этим необходимость совершенствования  правового регулирования финансовой деятельности данных Фондов стала особенно актуальна.

Для сравнения: за весь период существования Стабфонда  в России основной законодательной  базой данного Фонда считались  следующие нормативные акты:

1) Бюджетный  кодекс РФ;

2) ФЗ от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2004 год";

3) ФЗ от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2005 год";

4) ФЗ от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2006 год";

5) Бюджетное  послание Президента РФ Федеральному  Собранию РФ от 30 мая 2006 г. "О  бюджетной политике в 2007 году";

6) Бюджетное  послание Президента РФ Федеральному  Собранию РФ от 26 мая 2005 г. "О  бюджетной политике в 2006 году";