Основные направления совершенствования методов планирования и финансирования бюджета на образование

Независимо от применяемых при планировании методик жёсткая бюджетная политика предопределяет необходимость учитывать при формировании бюджетов не только потребность, целесообразность, актуальность расходов, но и финансовые возможности государства по их осуществлению. то характерной особенностью современного состояния бюджетного финансирования образования является недостаток выделяемых средств для нормального функционирования бюджетных заведений. Считается, что финансироваться из бюджета должны лишь основные виды расходов образовательных учреждений. И при этом не финансируются даже те расходы, которые предусмотрены законом «Об образовании». В законодательной базе, определяющей процедуру бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы финансирования, руководствуясь единственным критерием – целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Такое положение обусловлено принятой в настоящее время трактовкой определения целевого характера использования бюджетных средств, не связанного ни с образовательным процессом, ни с его результатами, а основанного исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации.

Придя к выводу о том, что органы публичной власти просто осуществляют содержание существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, на федеральном уровне было решено приступить к комплексному совершенствованию правового положения государственных и муниципальных учреждений, а также организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций.

Решить указанные задачи возможно с помощью Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Этот закон направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на их предоставление за счет создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной власти.

Несмотря на наметившиеся коренные преобразования в социально-культурной сфере, некоторые вопросы остаются нерешенными. Так, необходимо рассмотреть проблемы реформирования бюджетного обеспечения в сфере образования, поскольку на финансирование раздела бюджетной классификации Российской Федерации 0700 «Образование» направляется до 30% от общего объема расходов консолидированного бюджета РФ.

Кроме того, переход на новые формы хозяйствования автономных и бюджетных учреждений связан с финансовыми, организационными, кадровыми и психологическими изменениями. Следует отметить, что вид деятельности учреждений диктует специфику их развития, поэтому нельзя сравнивать проблемы перехода к автономии учреждений, например, в здравоохранении и образовании.

Первая проблема состоит в том, что в настоящее время и на федеральном уровне, и на уровне субъектов не с полной ответственностью подходят к формированию ведомственного перечня услуг, который, видимо, рассматривается как ненужная формальность. Однако с реализацией норм Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон N 83-ФЗ) небрежность в составлении перечня услуг может привести к серьезным последствиям для системы образования.

Перечень услуг - это основа для формирования задания, следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет в перечне или она сформулирована в общем разделе «Образование» без учета особенностей, то невозможно будет на законных основаниях ее профинансировать. Чем более детально будет проработан этот перечень для подведомственных учреждений, тем проще будет реализовать нормы закона. Рассмотрим это на примере.

Институт повышения квалификации при региональном государственном вузе получает задание на повышение квалификации работников образования (услуга - «повышение квалификации»). Но институт занимается еще и переподготовкой специалистов, а также ведет определенную научно-исследовательскую работу. Если эти виды услуг не попали в перечень, то формально они и не могут быть профинансированы, т. е. на них не может быть сформировано государственное задание. Учредитель имеет право ограничить финансирование института только частью средств, направляемых на повышение квалификации.

Касательно общеобразовательных учреждений (например, если в перечень услуг не попадет «услуга по предоставлению коррекционного образования»), сложности могут возникнуть с финансированием коррекционных классов. Повышенное финансирование данных классов (более высокая стоимость норматива, следовательно, и расчетно-нормативных затрат для формирования задания) является нарушением, так как оснований для этого нет, и это может быть расценено контролирующими органами как финансирование необеспеченных полномочий.

Еще сложнее ситуация обстоит с дошкольными образовательными учреждениями (ДОУ). В услуге должно быть отражено обучение, воспитание и содержание детей в ДОУ. В противном случае расходы, которые не связаны с обучением детей в детских садах, могут быть отнесены к дополнительным услугам и их финансирование за счет бюджетных средств будет невозможно, так как на них нельзя будет сформировать муниципальное задание. Следовательно, эта услуга (как дополнительная) относится к платным услугам.

В связи с этим уже на стадии формирования ведомственного перечня услуг органы государственной власти и местного самоуправления должны четко разделить, какая услуга является обязательной (предоставляется за счет средств бюджета и включена в государственное (муниципальное) задание), а какая - дополнительной, т. е. необязательной (должна оказываться за плату).

Вторая проблема заключается в том, что фактическое неравенство в расходах бюджетных учреждений является слабым местом в определении стоимости услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая оказывается учреждениями, не рассматривалась.

Однако как только речь заходит о некоторой общей стоимости услуги, то возникает проблема финансового обеспечения разного уровня бюджетных расходов. Например, если школа, рассчитанная на 1 000 учащихся, заполнена на 2/3, то и удельные расходы, и стоимость услуги там будут выше, чем в школе, заполненной на 100%.

В связи с требованием законодательства учитывать стоимость услуги многие регионы в качестве стоимости услуги записывали фактические удельные расходы по учреждениям, т. е. фактические расходы учреждений делились на число получателей услуги. При таком подходе услуга формально существовала, но на качестве услуги это никак не отражалось.

Более того, анализ фактических расходов свидетельствует о том, что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически всегда будут иметь различные удельные расходы, т. е. стоимость будет индивидуальной. Формально для такого неравенства часто нет оснований ни в региональном, ни в муниципальном законодательстве, но такое неравенство складывалось годами и при существовавшем сметном порядке планирования воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при реализации принципа подушевого финансирования.

Для решения указанной проблемы необходимо иметь серьезное обоснование для объявления определенной величины удельных расходов в качестве расчетно-нормативных затрат для оплаты сформированного государственного (муниципального) задания бюджетному учреждению.

Также возникает вопрос о том, что будет являться основой расчетно-нормативных затрат. Приказ Министерства финансов РФ от 22.10.2009 N 105н «Об утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных бюджетных учреждений» предлагает несколько методов определения расчетно-нормативных затрат: нормативный, структурный и экспертный. Формально в приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный метод, при невозможности его применить - структурный (как в случае определения прочего персонала как доли от основного), экспертный, который практически может не отличаться от индивидуального.

В то же время в Минфине России доминирует мнение, что нормативы финансового обеспечения государственного задания могут быть индивидуальными. Причем формульные нормативы ставятся только как цель. А до этого индивидуальные нормативы корректируются региональными коэффициентами, групповыми нормативами и поправочными коэффициентами. Таким образом, формально от субъектов не будут требовать определения стоимости услуги при использовании только нормативного или формульного подхода.

Определив общие для сферы образования проблемы, становится возможным выявить особенности дошкольного, общего, дополнительного и высшего образования, а также коснуться наиболее важных вопросов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

Основные проблемы в области повышения финансовой эффективности деятельности, с которыми сталкиваются учреждения дошкольного образования, можно разделить на несколько групп.

Первая группа проблем - кадровые проблемы. До настоящего времени детские сады и школы в большинстве случаев не имели в своем штате собственных бухгалтеров, экономистов. Руководители этих учреждений имеют профильное педагогическое образование, поэтому любые вопросы, связанные с формированием и использованием собственных денежных фондов, вызывают у них затруднения, что, безусловно, тормозит развитие предпринимательской активности и снижает возможность зарабатывания дополнительных средств.

Вторая группа - проблемы законодательные. Прежде всего они связаны с недостаточно четкой формулировкой образовательной услуги. Разногласия возникают не только по времени предоставления услуги, но и по ее содержанию.

Так, например, по-разному трактуется понятие услуги по дошкольному воспитанию. Одни органы местного самоуправления указывают, что все время пребывания ребенка в детском саду является временем услуги (с 7 до 19 ч). При таком подходе у детских садов не остается времени для дополнительных занятий с детьми. В такой ситуации детский сад может предлагать эти услуги только детям, не посещающим данное учреждение, или в выходные дни (например, занятия в кружках или пребывание ребенка в группе на несколько часов). В таких условиях активно развиваться могут только услуги, которые направлены на повышение уровня родителей по воспитанию детей. В некоторых детских садах предлагаются психологические консультации для родителей, организация празднования дней рождения или услуги, связанные с бытовым обслуживанием. Существуют примеры, когда в детском саду предлагается услуга по стирке испачканной во время прогулки одежды детей.

В других муниципалитетах были проведены расчеты по соответствию санитарным нормам времени пребывания ребенка в саду и его занятости во время базового цикла, и на их основе было принято решение о том, что каждому ребенку можно предоставить в течение одного дня не более двух дополнительных образовательных услуг (при этом эти занятия не должны дублировать занятия базового цикла, которые проводились в течение дня).

При таком подходе возможности учреждения возрастают, но тоже весьма ограничены, так как программа базового цикла ежедневно имеет большое количество разнообразных занятий в соответствии с основными правилами деятельности учреждения (необходимо постоянное переключение ребенка на разные виды деятельности). Таким образом, складывается ситуация, при которой возможности для получения дополнительных денежных средств детскими садами зависят от той трактовки законодательного акта, которую им предложит учредитель и собственник имущества.

В среднем образовании также необходимо выделить некоторые проблемы. Первая группа вопросов в финансовом обеспечении общеобразовательных учреждений связана с исследованием сущностных процессов реформирования системы общего образования и изменением финансовых отношений, с выявлением наиболее значимых принципов разграничения расходных полномочий, а также с механизмом распределения затрат для расчета норматива.

Первостепенное значение при разграничении предметов ведения между уровнями государственной власти должен иметь принцип ареала доступности общественного блага для потребителей. Реализация этого принципа в сфере общего образования должна осуществляться муниципалитетом. В России этот принцип на уровне муниципального образования применяется ограниченно, что подтверждается закрытием малокомплектных школ и реализацией транзитного проекта «Школьный автобус».

Следующим принципом при разграничении расходных полномочий является принцип территориального соответствия. В государстве в большинстве случаев действует правило, согласно которому финансировать задачу должен тот уровень власти, который обладает компетенцией по ее осуществлению. Поэтому более справедливым решением является принцип финансирования в соответствии с правом законодательства, который подразумевает, что тот, кто принимает решения, и должен финансировать их осуществление.

Разграничение расходных обязательств в России в сфере образования между уровнями публичной власти в настоящий момент осуществляется следующим образом: на муниципальный уровень возложены полномочия по дошкольному и дополнительному образованию; расходные обязательства в сфере общего образования разделены на две составляющие (финансовое обеспечение учебного процесса в форме субвенций возложены на региональный бюджет, а организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования - на органы местного самоуправления); за региональным уровнем закреплены обязательства по предоставлению начального и среднего профессионального образования и социальной защите детей-сирот; расходные обязательства по финансовому обеспечению льгот отдельным категориям граждан закреплены за тем уровнем власти, который эти льготы устанавливает; полномочия по предоставлению льгот и выплат работникам системы образования закрепляются за учредителями.