Экономическое содержание и значение бюджета государства

Министерство экономического развития и торговли РФ к установ­ленному Правительством РФ сроку доводит до федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимые для разработки отраслевых и региональных прогно­зов условия функционирования экономики в планируемом году и на среднесрочную перспективу, уточненные по результатам рассмотрения Правительством РФ предварительного прогноза социально-экономи­ческого развития РФ на планируемый год, а также проектировок бюд­жетных ассигнований по федеральным целевым и инвестиционным программам.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнитель­ной власти субъектов РФ, другие государственные заказчики федераль­ных целевых программ в установленные Правительством РФ сроки:

- представляют в Министерство экономического развития и тор­говли РФ прогнозы развития отраслей экономики и социально-эко­номического развития субъектов РФ в планируемом году и парамет­ры прогнозов на среднесрочную перспективу, уточненные по резуль­татам рассмотрения Правительством РФ предварительных прогнозов социально-экономического развития РФ на планируемый год и на среднесрочную перспективу, предварительную оценку состояния эко­номики в году, предшествующему планируемому, возможные вариан­ты стабилизации экономики;

- уточняют расходы на реализацию федеральных целевых про­грамм, исходя из объемов их финансирования, предусмотренных в федеральном бюджете на планируемый год.

Для финансирования неотложных расходов, которые не могут быть учтены при составлении проекта федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, предусматриваются ассигнования на образование ре­зервного фонда Президента РФ, Правительства РФ, других фондов, определенных законодательством РФ.

Такова организация работы по формированию доходов и расходов федерального бюджета и согласованию «опорных» показателей для формирования бюджетов субъектов РФ.

Следующая стадия  - рассмотрение и утверж­дение федерального бюджета. В недавнем прошлом эта процедура носила достаточно формальный характер, конструктивных изменений в представляемый проект бюджета не вносила. В настоящее время по­ложение коренным образом изменилось: депутаты Государственной Думы и Совета Федерации принимают деятельное участие в рассмот­рении бюджетных показателей, их анализе. По сути дела, в соответ­ствующих комитетах и комиссиях продолжается работа по формиро­ванию федерального бюджета, уточняется его структура, усиливают­ся акценты на приоритетных направлениях развития экономики и социальной сферы, укреплении обороноспособности, судебной системы и других провозглашаемых в Бюджетном послании Президента РФ направлениях.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона о федеральном бюджете, одновременно представляя пакет документов, расчетов, прогнозных оценок, анали­тических материалов, предусмотренных ст. 192 БК РФ, необходимых депутатам для конструктивного рассмотрения показателей бюджета.

Проект Федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней со дня внесения направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Го­сударственной Думы, другим субъектам права законодательной ини­циативы для внесения замечаний и предложений, в Счетную палату для дачи заключения.

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Государствен­ной Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета (далее - профильные комитеты). При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик феде­рального бюджета, а также каждого раздела функциональной класси­фикации расходов бюджетов РФ назначается не менее двух профильных комитетов Государственной Думы, одним из которых является Комитет по бюджету. Бюджетный кодекс РФ (ст. 196) регламентирует порядок рассмотрения проекта Федерального закона о федераль­ном бюджете. Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете на очередной год в четырех чтениях[11].

Федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, минимальном размере пенсии, размере ставки (оклада) пер­вого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников орга­низаций бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета госу­дарственных пенсий, минимальном размере оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта Федерального закона о федеральном бюджете.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федераль­ном бюджете рассматривается Советом Федерации в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон вступает в силу после подписания Президентом РФ и со дня его официального опубликования в средствах массовой информации.

Таковы основные этапы организации работы по формированию, рассмотрению и утверждению федерального бюджета.

3. ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТОВ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

В большинстве стран Восточной и Юго-Восточной Европы преобразования в экономике начались прак­тически в те же сроки, что и в России. Были приняты законы о приватизации государственной собственнос­ти, о свободе предпринимательской деятельности, новой налоговой и банковской системах, были внесе­ны коренные изменения в принципы ценообразования, внешнеэкономической деятельности.

Изменения в экономике коснулись и государствен­ного бюджета. В Польше и Румынии законы о бюджет­ной системе были приняты в 1991 г., в Венгрии и Бол­гарии - в 1992 г., в Чехии в связи с распадом бывшей Чехословакии на два самостоятельных государства бюджетный закон был скорректирован в 1993 г. приме­нительно к новым условиям.

Какие же новые идеи и решения содержат приня­тые в 1991-92 гг. парламентами Польши, Румынии и Венгрии законы о государственном бюджете?

Во всех странах сохраняется единая бюджетная си­стема государства. Отдельные звенья бюджетной сис­темы наделены относительной самостоятельностью, но связаны между собой системой дотаций. Донором, как правило, выступает центральный бюджет, из которого выделяются общие дотации (субвенции) для сбалансиро­вания доходов и расходов определенного звена бюджет­ной системы (местных бюджетов, обособленных фондов), а также целевые и специальные дотации для финансиро­вания конкретных целей и задач. Но возможно и обратное движение средств, т.е. отчисление некоторых сумм из ниж­него звена бюджетной системы в центральный бюджет.

В новых законах о бюджетной системе в общих чертах разграничены между звеньями доходные источники и расходы, отнесенные к компетенции каждого звена.

Подавляющая часть государственных доходов по-прежнему поступает в центральный бюджет, вследствие чего местные бюджеты являются глубоко дотацион­ными. Дотации из центрального бюджета выделяются также бюджету социального страхования и другим со­циальным внебюджетным фондам.

Если бюджет сведен с дефицитом, то должны быть указаны способы покрытия дефицита государственно­го бюджета.

Решен вопрос о бюджетных резервах и определены количественные границы этих резервов.

Средства, мобилизованные в бюджет в результате заемных операций у национального банка или на сво­бодном финансовом рынке, не могут включаться в состав нормальных доходов государственного бюдже­та, поскольку это изменило бы сумму дефицита госу­дарственного бюджета или превышения доходов над расходами. Заемные средства могут привлекаться лишь для покрытия дефицита государственного бюджета.

В новых законах наряду с бюджетным годом (он совпадает с календарным) введено понятие «допол­нительного периода». Это - время, в течение которо­го можно проводить некоторые операции и расчеты по бюджету за минувший год.

Установлен минимальный срок, который должен про­ходить между опубликованием и вступлением в силу зако­нов о новых налогах и других платежных обязательствах. Данная норма направлена на защиту интересов нало­гоплательщиков, которым требуется определенное вре­мя на то, чтобы учесть изменения в налогообложении в своих расчетах и планах, а при необходимости уведомить контрагентов об изменении условий сотрудничества.

Как правило, предусмотрены меры по соблюдению финансовой дисциплины бюджетными организациями и субъектами - получателями государственных дотаций.

В новых законах содержатся прямые указания о том, в какой форме должен приниматься ежегодный бюд­жетный закон. Это должен быть довольно подробный документ с обоснованием доходов и расходов и боль­шим числом приложений, характеризующих состояние и развитие различных сфер и отраслей экономики и жиз­ни народа. Бюджетный документ, ежегодно принимае­мый парламентом, должен отражать не только степень полноты и гласности бюджета, но и давать наиболее пол­ную информацию гражданам и налогоплательщикам об использовании средств, собранных в виде налогов.

Во всех странах сохраняется практически всесто­ронний контроль парламентов (непосредственно и через специальные органы финансового контроля) за финансовой деятельностью всех звеньев бюджетной системы. В меньшей степени он распространяется разве только на принятие и исполнение бюджетов мест­ных самоуправлений.

Первыми шагами по реформированию бюджетных систем в большинстве восточноевропейских стран стало выделение из государственного бюджета местных бюд­жетов и придание им автономного характера, а также образование самостоятельного внебюджетного пенсион­ного фонда. Прежде эти структуры входили в единый бюджет и составляли с ним единое целое. Данные меры имели не только финансовое и бюджетное, но и более широкое экономическое и политическое значение. Основная идея образования внебюджетного авто­номного фонда социального страхования состоит в том, чтобы освободить государственный бюджет от расходов на выплату пенсий, поскольку по своей эко­номической природе они относятся к трудовым от­ношениям. В силу этого данные расходы общества должны покрываться не из бюджета, а за счет спе­циальных средств, отчисляемых регулярно работо­дателями и самими трудящимися. Выделение из бюд­жета пенсионных дел в самостоятельный фонд обес­печивает не только целевое использование средств, отчисляемых на строго определенные потребности, но также гарантирует соблюдение интересов пенси­онеров. Когда эти средства поступают в государствен­ный бюджет и выплачиваются из бюджета, у прави­тельства в отдельные периоды в силу принятых при­оритетов или под влиянием возникших трудностей появляется соблазн использовать эти средства на другие цели, довольно часто и это случается. Сред­ства же автономного фонда могут быть использованы только по целевому назначению, какие бы нужды не возникали у правительства в связи с исполнением го­сударственного бюджета.

Автономность местных бюджетов имеет два аспек­та: политический и экономический. Политическая сто­рона вытекает из положения конституции, гласяще­го, что каждый орган народного самоуправления дол­жен иметь свой бюджет. Экономический аспект осно­вывается на требовании самоокупаемости каждой бюджетной единицы. Правда, принцип самоокупаемо­сти территориальных административных единиц в чис­том и буквальном смысле ни в одной стране мира не соблюдается, поскольку географическое положение, экономические условия и возможности регионов не одинаковы. Поэтому отношения центрального бюдже­та с местными строятся на предоставлении экономи­чески слабым территориальным образованиям дотаций из центрального бюджета, либо, наоборот, отчислении сильными в экономическом отношении местными орга­нами части своих доходов в центральный бюджет. Отно­шения эти строятся на нормативной основе, исходя из объективных критериев. Вследствие этого органы мест­ного самоуправления находятся как бы в условиях ре­альной самоокупаемости. Они становятся заинтересован­ными в максимальной экономии средств и, с другой сто­роны, в мобилизации имеющихся резервов.

Таким образом, и с чисто экономических позиций принцип автономности местных бюджетов, их отно­сительная независимость от центрального бюджета предпочтительнее положения, когда эти бюджеты фи­нансируются из центрального бюджета. Подобные от­ношения, как показал и наш собственный, не так отдаленный опыт, ведут к иждивенчеству местных ор­ганов власти, потере инициативы и интереса к эконо­мической и финансовой стороне их деятельности. Одни только эти меры привели к изменению структуры бюд­жета, сократился его общий объем и величина по от­ношению к ВНП. Из бюджета исчезла крупная статья доходов в виде взносов на социальное страхование (до 30% доходов бюджета) и столь же весомые расходы на выплату пенсий, уменьшились доходы и расходы бюд­жета на объем местных бюджетов. Структура доходов радикально изменилась также в результате полной пе­рестройки платежей в бюджет. (См. таблицу 2)[12].

Таблица 2

Структура доходов государственных бюджетов (в %)