Экономическое содержание и значение бюджета государства

Очевидно, что для составления проекта бюджета необходимы оп­ределенные сведения, к которым относятся данные:

- о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;

- нормативах отчислений от собственных и регулирующих дохо­дов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюд­жетной системы РФ на другой;

- нормативах финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг;

- нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости дости­жения минимальных государственных социальных стандартов на ос­нове нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими Нор­мами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации, субъектов РФ, правовыми актами органов местного са­моуправления. Составление проекта бюджета осуществляется на ос­нове налогового законодательства, действующего на момент состав­ления проекта бюджета. Это означает, что проект бюджета не должен строиться на основе непринятого налогового законодательства. Ранее, до установления данной нормы в Бюджетном кодексе РФ, проект бюд­жета и изменения в налоговое законодательство представлялись на рассмотрение и утверждение почти одновременно, что приводило к необходимости корректировать проект бюджета в случае непринятия этих изменений. При разработке проекта федерального бюджета на 2001 г. эта норма Бюджетного кодекса РФ была учтена: важные изме­нения в налоговое законодательство были внесены в августе 2000 г., что позволило Министерству финансов РФ обоснованно планировать доходную базу федерального бюджета.

Как уже говорилось, до разработки проекта бюджета составляется целый ряд социально-экономических и финансовых планов, которые не утверждаются в форме закона (решения) в отличие от бюджета, но имеют важное значение с точки зрения планирования и прогнозиро­вания. Первым в этом ряду выступает прогноз социально-экономичес­кого развития территории. Он разрабатывается на основе данных со­циально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Основные показатели прогноза: индекс потребитель­ских цен; валовой внутренний продукт; объем промышленной продук­ции; объем продукции сельского хозяйства; объем инвестиций в ос­новной капитал; объем розничного товарооборота; объем импорта и экспорта; объем платных услуг населению; среднемесячная зарплата; прожиточный минимум; численность безработных и др.

Перспективный финансовый план - документ, формируемый одно­временно с проектом бюджета на очередной финансовый год на осно­ве среднесрочного прогноза социально-экономического развития Рос­сийской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по моби­лизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Пер­спективный финансовый план разрабатывается в целях[7]:

- информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;

- комплексного прогнозирования финансовых последствий раз­рабатываемых реформ, программ, законов;

- выявления необходимости и возможности осуществления в перс­пективе мер в области финансовой политики;

- отслеживания негативных тенденций и своевременного приня­тия соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года (первый год - это год, на который составляется бюджет) и формиру­ется по укрупненным показателям бюджетной классификации. Пред­варительные параметры федерального бюджета на 2002-2003 гг. пред­ставлены в таблице 1[8].

Таблица 1

Предварительные параметры федерального бюджета на 2002-2003 гг.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех дохо­дов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль­ных образований и хозяйствующих субъектов на определенной тер­ритории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития со­ответствующей территории и является основой для составления про­екта бюджета.

Таким образом, в целях составления проекта бюджета на очеред­ной финансовый год должны быть подготовлены следующие докумен­ты и материалы:

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики соот­ветствующей территории на очередной финансовый год;

• прогноз сводного финансового баланса соответствующей терри­тории на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей терри­тории на очередной финансовый год;

• адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

• план развития государственного или муниципального сектора экономики;

• структура государственного или муниципального долга и про­грамма внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

• программа предоставления государственных или муниципальных гарантий на очередной финансовый год;

• оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год и др.

Содержание проекта закона (решения) о бюджете установлено в Бюджетном кодексе РФ, однако круг его показателей для бюджета субъекта РФ или местного бюджета может быть расширен, что опре­деляется законом субъекта РФ и решением органа местного самоуп­равления. В проекте закона (решения) о бюджете должны содержать­ся основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем расходов бюджета, общий объем доходов бюджета и дефицит бюджета.

Кроме того, в проекте закона (решения) о бюджете приводятся: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормати­вы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюд­жетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте закона (решения) о бюджете расходы бюджета устанав­ливаются по следующим показателям:

• расходы по разделам и подразделам функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации;

• общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

• расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

• объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджет­ной системы РФ, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь;

• распределение бюджетных ассигнований по главным распоряди­телям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структу­рой расходов соответствующего бюджета и др.

В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте закона (ре­шения) о бюджете определяются лимиты предоставления инвестици­онных налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очеред­ного финансового года. По соответствующим разделам (подразделам) расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджет­ных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансо­вого года.

Рассмотрение и утверждение бюджетов. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (реше­ния) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ, бюджета субъекта РФ - зако­ном субъекта РФ; местного бюджета - правовыми актами органа мест­ного самоуправления.

Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется на основе тех же документов. Процедура рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утвержде­ния, определенная законом субъекта РФ, правовыми актами органа местного самоуправления, должна обеспечивать рассмотрение и ут­верждение указанного проекта закона (решения) до начала очередно­го финансового года. В ст. 31 Бюджетного кодекса РФ установлено право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс Возникает вопрос о форме документа, в котором найдут отражение указанные права.

Временное управление бюджетом. Если закон (решение) о бюдже­те не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законодательством, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрак­тов, оказание финансовой помощи бюджетам других уровней бюджет­ной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финан­совый год на эти цели уже выделялись средства, но не более 1/4 ассигноваций предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 – в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональной и ведомствен­ной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Кро­ме этого орган, исполняющий бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год.

В данной ситуации ставки зачисления (нормативы) регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ, норма­тивы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уров­ней бюджетной системы РФ для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом (реше­нием) о бюджете, применяются в размерах и порядке, которые опреде­лены законом (решением) о бюджете на предыдущий финансовый год. Порядок распределения средств на оказание финансовой помощи бюд­жетам других уровней бюджетной системы РФ сохраняется в виде, определенном законом (решением) о бюджете на предыдущий финан­совый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три меся­ца после начала финансового года, орган, исполняющий бюджет, не имеет права:

- предоставлять бюджетные средства на инвестиционные цели;

- предоставлять бюджетные средства на возвратной основе;

- предоставлять субвенции негосударственным юридическим лицам;

- осуществлять заимствования в размере более 1/8 объема заим­ствований предыдущего финансового года в расчете на квартал;

- формировать резервные фонды органов исполнительной влас­ти и осуществлять расходы из этих фондов.

Таким образом, процедура временного управления бюджетом рег­ламентируется весьма детально: подробно определяются права орга­нов, исполняющих бюджет, прямо указаны ограничения их правомо­чий, а в целом временное управление бюджетом имеет жесткие пара­метры. И это оправданно, поскольку отсутствие принятого бюджета к началу финансового года на любом уровне бюджетной системы РФ является отрицательным фактором для экономического и социально­го развития территории.

Такова общая характеристика процесса формирования бюджетов - по основным элементам этой важнейшей процедуры.

2.2 Составление, рассмотрение и утверждение федерального бюджета

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ неотъемлемым элемен­том процедуры подготовки проекта федерального бюджета является Бюджетное послание Президента РФ. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической полити­ки государства, которые являются определяющими и в среднесрочном бюджетном планировании, и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год.

Ограниченность финансовых ресурсов и назревшие преобразова­ния в бюджетной сфере вызывают необходимость, с одной стороны, ограничить круг приоритетов, а с другой - уменьшить расходы, кото­рые не являются первоочередными, усилить контроль за рациональ­ным использованием государственных средств. На нынешнем этапе экономического развития приоритеты бюджетной политики опреде­лены следующим образом: