Экономическое содержание и функции бюджета государства

       2. Становление, построение и развитие бюджета государства

       2.1. Бюджетная система дореволюционной России

       Первым  источником поступлений в княжескую  казну на Руси была дань, которую  собирал князь с подвластных  земель. Дань имела натуральную форму  и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. Кроме  того, в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные —  виры, дорожные — мыт, пошлина с  брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались  места сбора дани и ответственные  за ее сбор лица, а сама дань принимает  форму подати. С XIII в. начинает складываться система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

       В XV в. с образованием Русского централизованного  государства посошная подать стала  собираться в пользу Московского  князя. Доходами казны были также  таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы.

       В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюджетная система  унитарного государства, состоящая  из велико княжеской казны (бюджета  государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались  за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

       Местные налоги были введены в Русском  государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них  административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных  задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское  пятно (за клеймение), тамга (за продажу  товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.

       В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор  утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское  самоуправление. Власть царских наместников  была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые  руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

       В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство  и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения, кроме  того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов  Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами.

       Помимо  прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в  казну с введением в середине XVI в. винных откупов [8].

       Первый  в России бюджет — смета государственных  доходов и расходов — был составлен  в 1645 г. В городах составлялись городовые  сметы доходов и расходов. Эта  система действовала до петровских реформ.

       В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая  сумма налога назначалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

       После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с  лип мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

       Наряду  с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые  имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского  управления, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство  церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.).

       Они взимались по раскладке среди  населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в  земские повинности и земские  сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили  кибиточную подать [8].

       Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения  в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом  с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вносили  крестьяне. Важным источником бюджетных  доходов были косвенные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.

       Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел. Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.

       Казенные  палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и  расходов. Казначейства принимали и  хранили средства, поступающие в  казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они  ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь  за деятельностью казенных палат  и казначейств наблюдали губернаторы[6].

       В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в  России были созданы органы местного самоуправления — земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

       Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного  образования и медицинского обслуживания населения.

       Финансовыми средствами для выполнения возложенных  на земства функций были земские  бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских  повинностей и сборов.

       Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и  предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции  и др.

       Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

       Другим  источником земских бюджетов были земские  сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.

       Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

       Земские бюджеты включали обязательные и  необязательные расходы.

       Обязательные  расходы были приоритетны и предназначались  для финансирования содержания органов  местного управления, тюрем, мировых  судей, дорожного хозяйства и  др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.

       В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся  за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и  сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

       Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

       Таким образом, в России до революции действовала  двухзвенная бюджетная система  унитарного государства [7]. 

2. Бюджетная система СССР

       В первые месяцы после Октябрьской  революции 1917 г. вследствие развала  органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и  банков поступление налогов в  бюджетную систему практически  прекратилось.

       Для финансирования неотложных нужд новые  органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев  населения, главным образом, как  писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих  непроизводительно свои капиталы». До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в  бюджет 816,5 млн. руб.

       Успешное  существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в  стране.

       Исходя  из тяжелого экономического положения  в стране было признано необходимым  перейти к строгой централизации  в области финансов, с тем чтобы  обеспечить поступление средств  в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.

       Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулированы цели государственной финансовой политики:

       Финансовая  политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии  и подготовления условий для  всеобщего равенства граждан  республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей  предоставить в распоряжение органов  советской власти все необходимые  средства для удовлетворения местных  и общегосударственных нужд Советской  республики, не останавливаясь перед  вторжением в право частной собственности [9].

       Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации  всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета  и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных  доходов и расходов в общегосударственный  бюджет. Вместе с тем в Конституции  предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республикии и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно [8].

       В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

       Доходы  от государственных предприятий, имуществ и угодий

       97,5 в том числе: от промышленности

       35,6 транспорта

       14,1 сельского хозяйства

       5,1 налоги и сборы

       0,3 прочие поступления

       2,2

       Территориальные бюджета формировались за счет: поступлений  от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными 
Советами, взимаемыми на местные нужды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущества; ссуд и пособий из государственного бюджета.

       Однако  в условиях военного времени, экономической  разрухи, отсутствия средств в местных  бюджетах (например, в 1919 г. расходы  местных бюджетов Петроградской  губернии составили 950 млн. руб., а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов [9].