Государственные целевые бюджетные фонды , их формирование и использование

К наиболее значительным социальным фондам во Франции относятся: фонд страхования по болезни, инвалидности, материнству; пенсионный фонд; фонд помощи семьям; национальный фонд помощи безработным.

Бюджетная система Германии включает бюджет федерации, специальные правительственные фонды, бюджеты земель, более 10 000 общин. Особенностью Германии является то, что специальные правительственные фонды выделены в отдельное звено бюджетной системы. Специальные фонды –  важное звено финансовой системы Германии. По объему эти фонды стоят на втором месте после государственного бюджета страны. Главное место среди них занимает Фонд социального страхования, который состоит из большого числа автономных фондов, охватывающих отдельные виды страхования, –  это фонды страхования по временной нетрудоспособности, на случай безработицы, от несчастных случаев.

Финансовая система Японии состоит из бюджета центрального правительства, бюджетов местных властей и специальных счетов, включающих как специальные фонды, так и счета предприятий, служб, корпораций, принадлежащих центральным и местным органам власти. В Японии специальные фонды являются составной частью специальных счетов, которые создавались с 80-х годов прошлого века. В структуре финансовой системы Японии большую финансовую нагрузку несут внебюджетные фонды. Так, объем доходов инвестиционных внебюджетных фондов равен половине доходов государственного бюджета.

Мировой финансовый кризис побудил правительство Японии в 2010 году рассмотреть возможность создания специального государственного инвестиционного фонда для управления частью валютных резервов, вторых по объему в мире, после резервов Китая. Вторая идея заключается в возможности разделения крупнейшего в мире Правительственного пенсионного инвестиционного фонда, под управлением которого находятся активы стоимостью около 160 трлн. йен (1,35 трлн. долл.), чтобы повысить отдачу японских сбережений.

В Японии действуют разнообразные целевые экономические фонды: инвестиционный бюджет; специальные счета. Самый крупный фонд – инвестиционный бюджет, представляющий собой смету субсидий и кредитов государства общественным корпорациям. Его объем достигает половины государственного бюджета. Этот фонд формируется из средств сберегательных, страховых, пенсионных и других доверительных фондов и используется для финансирования государственного сектора в форме безвозвратных субсидий и льготных кредитов.

В Великобритании специальных бюджетных фондов более 80, причем объем средств сконцентрированных в них покрывает одну третью  от государственных расходов. Ведущее место занимает фонд национального страхования. Он создается за счёт взносов населения, государственных предприятий  и дотаций правительства. Аккумулированные  средства идут на выплату пенсий, пособий по безработице и болезни. Кроме фонда национального страхования, в финансовую систему Великобритании входят пенсионные фонды государственных предприятий, уравнительный валютный фонд, фонды гарантий экспортных кредитов. Эти фонды создаются за счёт средств и дотаций предприятий и осуществляют расходы в соответствии со своим функциональным назначением.

В Великобритании существует фонд Главного казначея (министра финансов), создаваемый из остатков фондов министерств и ведомств, чтобы поддержать равновесие во всех фондах.

Формируется также фонд национальной корпорации по развитию исследований. Его средства формируются за счет доходов от продажи лицензий на право использования изобретений. Государство предоставляет фонду бессрочные авансы и ежегодные субсидии. Он финансирует капитальные вложения частных предприятий, занимающихся научной разработкой проблем и внедрением результатов этой разработки в производство. На средства фонда осуществляются исследования, проводимые в лабораториях государственных университетов, национальных и частных компаниях, и доводятся до их промышленного освоения.

Изучив опыт формирования и использования целевых (специальных) бюджетных фондов за рубежом, можно сделать вывод, что в мировой практике широко используются различные денежные фонды, как бюджетные, так и внебюджетные. Роль и значение их постоянно меняются в зависимости от социально-экономической конъюнктуры. Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при наличии сильного централизованного бюджета существует необходимость в обособлении части финансовых ресурсов для решения определенных социальных, экономических, культурных, экологических и других задач.

3.2 Совершенствование формирования и использования средств целевых бюджетных фондов в Республике Беларусь 

Образование бюджетных целевых фондов и введение неналоговых платежей, увеличение их доли в налоговой нагрузке связано  с объективно возникающей в ходе рыночных преобразований необходимостью государственной поддержки отдельных  отраслей, развития инфраструктуры и  другими важнейшими задачами, которые  в условиях ограниченности средств  бюджета могут быть профинансированы за счет целевых поступлений в специальные фонды.

Налоги  же являются основой формирования государственного бюджета. Не имея закрепления за конкретными  видами расходов, они обеспечивают маневренность бюджетными ресурсами  и бесперебойное финансирование предусмотренных мероприятий.

Можно предположить, что в дальнейшем с  достижением стабильности в развитии отраслей экономики и укреплением  доходной базы бюджета отпадет потребность  в формировании целевых фондов.

Вместе с тем нельзя признать положительной тенденцию к увеличению числа целевых фондов и их доли в доходах бюджета. Ускоренный рост этой составляющей доходной части государственного бюджета вызывает изменения в  соотношении доходов, имеющих целевое  назначение, и доходов, не закрепленных за конкретными расходами. Происходит замещение последних целевыми платежами.

Это обстоятельство затрудняет маневрирование бюджетными ресурсами, специфика которых  состоит в том, что, поступая в  бюджет, они обезличиваются и тем  самым обеспечивают непрерывное  финансирование расходов [27, с.25].

И наоборот, закрепление доходов за конкретными расходами увеличивает возможность возникновения временных кассовых разрывов (ситуация, характеризующаяся  разрывом во времени между поступлением доходов и осуществлением расходов) при исполнении бюджета. Что касается специальных отраслевых фондов (дорожного, охраны природы, энергосбережения, поддержки  сельского хозяйства) и соответствующих  целевых платежей, то правомерность  их существования является весьма спорной. Это имеет отношение и к  целевым налогам и сборам. Как  правило, целевые фонды и целевые  налоги могут существовать даже после  того, как проблема, связанная с  их созданием, полностью или частично решена.

Более того, деление бюджета на несколько  частей искажает информацию об использовании  бюджетных ресурсов: расходы одного и того же назначения могут финансироваться  как непосредственно за счет средств  бюджета, так и из целевых фондов.

Упразднение целевых фондов, кроме социальных, позволит сократить число налогов, упростить процедуру их планирования, усилить контроль за соблюдением налоговой дисциплины и поступлением доходов в бюджет. Это, безусловно, потребует пересмотра системы налоговых платежей.

Одним из основных направлений бюджетно-налоговой политики на ближайшие годы является снижение налоговой нагрузки.

Не  может не беспокоить и то, что  уровень налогообложения остается самым высоким на территории постсоветского пространства. А это в условиях активной внешнеэкономической деятельности и открытости экономики создает  существенные проблемы в обеспечении  конкурентоспособности белорусских  товаров на традиционных рынках России и стран СНГ [27, с. 44].

Первоочередными мерами, которые следует предпринять в данном направлении, являются:

• отмена так называемых «оборотных налогов». Не называя всех негативных последствий, необходимо подчеркнуть их существенную долю в общем уровне налоговой нагрузки. Данные налоги также не входят в перечень подлежащих гармонизации налоговых платежей;
• серьезная научно обоснованная реформа в области социальных платежей и налогообложения фонда оплаты труда.

 Одним из основных условий функционирования целевых бюджетных фондов на любом уровне бюджетной системы является осуществление жёсткого государственного финансового контроля за их формированием и использованием. При этом одной из задач контроля становится анализ обоснованности существования того или иного целевого бюджетного фонда, с тем чтобы не допускать отвлечения бюджетных средств на малозначительные цели вместо их использования на решение  приоритетных проблем.

При этом контроль должен быть ориентирован не только на проверку законности расходования бюджетных средств, но и на определение эффективности их использования, поскольку целевые бюджетные фонды создаются для решения конкретных социально-экономических задач, и от того, насколько эффективно и рационально потрачены средства целевых бюджетных фондов, зачастую зависит реализация тех целей, ради которых эти фонды создавались.

Сложившаяся в Республике Беларусь система бюджетных отношений, несмотря на, проведенные реформы, не в полной мере отвечает на стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно в дальнейшем реформирования и развития.

Рассматривая проблемы бюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами. Оказания финансовой помощи регионам не способствует росту доходной базы Беларуси, она ориентирована на бюджетной обеспеченности, а не на потребности населения. В целом необходимо отметить, что, существует необходимость дальнейшего развития и законодательного закрепления как на бюджетном выравнивании, так и на развития межбюджетных отношений.

Важным шагом, в реформировании бюджетных отношений является ликвидация целевых бюджетных фондов. Предполагалось, что благодаря этим мерам, усилится эффективность использования средств, направляемых на конкретные цели. Основой формирования такой системы явилось рациональное перераспределение доходных источников в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами и вызвано снижением остроты соответствующих проблем, общей стабилизацией финансовой базы государства.

Выделение из фондов финансовых средств в определенные сферы экономики должно создать условия для повышения самостоятельности и ответственности органов власти перед своим населением, способствовать социальной справедливости, максимальному выравниванию резких различий в уровне экономического развития как населения, так и регионов в целом. Существует реальная потребность в значительных объемах ресурсов и целесообразность их концентрации на государственном (территориальном) уровне, ибо предполагаемые к проведению мероприятия отвечают общим социально-экономическим, межотраслевым, межреспубликанским и т.п. интересам.

Использование целевых бюджетных фондов в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования , так и использования финансовых ресурсов. С одной стороны, благодаря наличию программы плательщики целевых налогов и сборов  смогут увидеть, на какие мероприятия и в каких объемах предполагается использовать средства целевых бюджетных фондов.

С другой стороны, объем средств целевых бюджетных фондов представляет собой величину, которая поддается точному прогнозированию, что позволяет при выработке программных мероприятий исходить из реального объема финансовых ресурсов и включить в программу только наиболее значимые мероприятия. Кроме того, наличие этих программ даст возможность более равномерно планировать использование средств фонда.

При этом в целях обеспечения принципа единства бюджетной системы необходимо сохранение общих для всех уровней норм законодательства, определяющих порядок формирования целевых бюджетных фондов.

Основными проблемами в организации формирования и использования этих фондов были несовершенство нормативной базы и случаи несоблюдения дисциплины при использовании бюджетных назначений, однако данные вопросы можно было решить не прибегая к ликвидации целевых бюджетных фондов. Вместе с тем замена фондов, связанных с поддержкой различных органов власти, на прямое бюджетное финансирование представляется оправданной, поскольку данные фонды явились дополнительным источником финансирования конкретных ведомств за счет части доходов, к сбору которых эти ведомства имели отношение.

При соблюдении условий возможности формирования целевых бюджетных фондов, к которым относятся соблюдение требований о соотношении доходов и текущих расходов бюджета, а также неполучение финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, их создание представляется обоснованным в случаях, когда имеются источники доходов, мобилизация которых носит целевой характер, а также тогда, когда существует необходимость гарантированного обеспечения средствами в течение ряда лет тех мероприятий, которые планируется финансировать за счёт фонда. При этом для анализа целесообразности функционирования целевых бюджетных фондов необходимо различать эффективность использования средств в форме целевого бюджетного фонда, которая обосновывает выбор фонда в качестве оптимальной формы финансирования бюджетных расходов, и эффективность собственно управления средствами, которая заключается в выборе, например, наилучших условий закупки товаров, и не зависит от того, финансируются ли расходы или фонда или напрямую из бюджета.

Также отсутствует действенные методики оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов; отсутствует оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, таможенных, нормативного регулирования), применяемых для достижения поставленных целей; структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики и регулятивными инструментами их достижения; сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и местного самоуправления для повышения эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом.