Финансовый контроль, его сущность

    Что касается Федерального казначейства, то именно оно должно обеспечить консолидацию всех государственных финансовых ресурсов и проконтролировать их целевое  расходование. И здесь альтернативы казначейской системе нет.

    В последнее время решаются вопросы  о создании обособленных казначейских систем на уровне регионов и органов  местного самоуправления. Это касается и нашего региона. На мой взгляд, это распыление сил, средств и порождение параллелизма в работе. Анализируя исполнение Федерального бюджета, министр Финансов РФ А. Кудрин отметил, что было бы рациональным передать обслуживание бюджетов субъектов РФ на договорной основе Федеральному казначейству. Я также считаю, что наше Управление Федерального казначейства может обеспечить проведение единой налоговой политики и казначейского исполнения бюджетов в Краснодарском крае.

    8 декабря 2007 года исполнилось 15-летие  Казначейской системы в РФ. Для истории это маленький период, но если оценить вклад казначейства в стабилизацию и развитие социально-экономических отношений в Краснодарском крае, станет очевидной значимость его работы.

     В период 2000-2007 год показатели доходов  бюджетной системы колебались в  диапазоне от 36,4 до 40,2% ВВП. Доходы федерального бюджета с 2000 года постепенно увеличивались год от года и в 2007 году составили 23,6% ВВП, что выше уровня 2000 года на 8,1 п.п. ВВП. Особенно сильный рост доходов бюджетной системы наблюдался  в последние годы - в период с 2005 по 2007 год.

     Интересно отметить, что в течение последних  восьми лет существенно вырос  удельный вес доходов федерального бюджета в общих доходах бюджетной  системы. Если в 2000 году доля федерального бюджета составляла чуть более 40%, то в 2007 она выросла до 57%.

     Основной  причиной роста доходов, ровно как  и усиления роли федерального бюджета  являлось повышение мировых цен  на энергоносители. Также, в 2005 и 2007 годах  в бюджетную систему поступили  дополнительные средства, связанные  с погашением налоговой задолженности НК ЮКОС.

      Как видно из таблицы выше, уровень  расходов бюджетной системы снижался по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, однако в 2007 году уровень  расходов практически вернулся на уровень  начала двухтысячных годов в результате перечисления значительной части средств федерального бюджета в созданные институты развития. По этой причине и уровень расходов федерального бюджета был значительно выше в 2007 году по сравнению с предшествующими годами – он достиг 18,1% ВВП.

      Отметим постепенный переход к профициту  региональных бюджетов в рассматриваемый  период, несмотря на некоторый рост уровня расходов в последние несколько  лет.

      Несмотря  на высокий уровень доходов в 2007 году по сравнению с предыдущим периодом, профицит бюджетной системы в целом, а также консолидированного и федерального бюджета оказался на более низком уровне в связи с упомянутыми выше одноразовыми расходами федерального бюджета на капитализацию институтов развития (Приложение 2). 

     2.3. Способы повышения эффективности финансового контроля в РФ 

     При переходе России к рыночной экономике  система государственного финансового  контроля претерпела значительные изменения. Организационно-правовые основы, действовавшие  ранее, оказались устаревшими, а  создание новых, отвечающих требованиям времени, еще до конца не завершено.

     Существующая  система управления государственными финансовыми ресурсами в стране характеризуется недостаточно эффективным  механизмом контроля. Такое положение  представляет реальную угрозу экономической безопасности и приводит к неправомерному, нецелевому и неэффективному использованию государственных финансовых ресурсов.

     На  эффективность государственного финансового  контроля и повышение тем самым гарантий выполнения бюджетных решений влияют следующие факторы:

     -наличие  соответствующей законодательной  и нормативной базы для осуществления государственного финансового контроля;

     -действенный  предварительный, текущий и последующий  контроль;

     -скоординированное  взаимодействие органов государственного  финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса;

     -квалификация  специалистов, осуществляющих контроль (кадровое обеспечение контроля);

     -полнота  и достоверность исходных данных  об объекте контроля, на основе  которых осуществляется контроль (информационное и техническое обеспечение контроля).

     Необходимо  принятие кардинальных решений, направленных на совершенствование государственного финансового контроля, повышение  его эффективности путем создания условий, способствующих соблюдению общепринятых международных принципов государственного финансового контроля, разработки единых стандартов контроля для каждого типа объектов контроля, соответствующих рекомендациям Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI), определения критериев эффективности и полезности произведенных государственных расходов и принятых обязательств.

     Важнейшим фактором является правовое обеспечение  контроля, которое дает гарантию выполнения контрольных функций.

     Прежде  всего, на сегодняшний день самым  большим недостатком правового обеспечения государственного финансового контроля является отсутствие основополагающих нормативных актов, охватывающих все стороны контроля в комплексе. Нормативные акты не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга. Выполнение этого принципа, в общем и целом, должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования государственного финансового контроля.

     Законодательной базой осуществления государственного финансового контроля стал Бюджетный кодекс Российской Федерации, а точнее его статьи 265-280 Части III «Бюджетный процесс» раздела IX «Государственный и муниципальный контроль» и статьи 281-306 Части VI «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ». Однако понятия, закрепленные Бюджетным кодексом, во многом носят рамочный характер и требуют конкретизации [25; 81].

     Поэтому в систему мероприятий по повышению  эффективности контроля за соблюдением  бюджетного законодательства, осуществляемого органами системы государственного финансового контроля, должна быть включена разработка Концепции государственного финансового контроля и как следствие Федерального закона «О государственном финансовом контроле».

     Концепция государственного финансового контроля – система воззрений, принципов и комплекса мер, направленных на совершенствование государственного финансового контроля призвана стать документом по решению существующих проблем. Ее положения должны реализовываться в комплексе планомерно принимаемых законодательных и иных необходимых решений.

     Концепция государственного финансового контроля должна определять основы организации  и осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации и должна быть направлена на совершенствование правового обеспечения основополагающих принципов деятельности органов государственного финансового контроля, механизма координации их деятельности в части методологического, методического и информационного взаимодействия.

     Разработка  Концепции необходима в целях укрепления финансовой дисциплины, а также обеспечения согласованности, последовательности и результативности мер по совершенствованию государственного финансового контроля и должна быть направлена на создание действенной системы государственного финансового контроля, отвечающей требованиям демократического федеративного правового государства, а также на повышение эффективности деятельности органов государственного финансового контроля по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений в управлении финансовыми ресурсами.

     Необходимым следствием принятия Концепции государственного финансового контроля должна стать  разработка на ее основе Федерального закона о государственном финансовом контроле, имеющего соответствующую  структуру. Целевой установкой данного закона должна стать защита конституционных финансовых интересов государства и граждан России. Данный закон должен регламентировать правовые основы государственного финансового контроля, осуществляемого от имени Российской Федерации и ее субъектов в пределах их ведения как по линии законодательных, так и исполнительной органов власти. Требуется учесть конституционные основы России, особенности действующего законодательства и сложившейся практики контрольной деятельности. В законе должно быть установлено понятие государственного финансового контроля, определены его объекты и задачи; определены ответственность за нарушение целевого использования бюджетных средств, включая бесспорное взыскание в пользу государства, незаконно использования средств и незаконно полученной от этого прибыли; определены органы, осуществляющие государственный контроль, их функции и права, порядок взаимодействия, которые не нашли своего отражения в Бюджетном кодексе. Очевидно, что в быстро меняющихся условиях становления правового государства и рыночной экономики формирование государственной системы контроля не может быть кратковременным процессом. В современной ситуации практически невозможно создание иерархической системы возглавляемой единым государственным контрольным органом.

     Структурная основа контроля в проекте закона «О государственном финансовом контроле»  должна предполагать создание, с одной  стороны, высших органов государственного финансового контроля, состоящих  из высших органов власти и управления (например, Счетная палата, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора), а с другой - ее основной частью могут стать ведомственные органы государственного финансового контроля, которые будут осуществлять контроль в конкретных сферах и областях финансовых отношений [25; 82].

     Без федерального закона, определяющего  возможности государственного финансового  контроля в отношении не только бюджетных  учреждений, а всех юридических лиц, решение задач финансовой политики РФ встречает реальные препятствия. Ещё в Указе Президента РФ от 25.07.1996 года № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации” давалось задание Правительству РФ с участием Главного государственно-правового управления при Президенте РФ в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу Федерального собрания РФ проект федерального закона “О государственном финансовом контроле в Российской Федерации”. Однако до настоящего времени этот важнейший для экономики страны документ не принят.

     Таким образом, принятие Концепции государственного финансового контроля и разработка на ее основе Федерального закона о государственной финансовом контроле позволит систематизировать организационно – правовые аспекты государственного финансового контроля, тем самым существенно повысив его эффективность. 

2.4.  Предложения по укреплению последующего

государственного  финансового контроля 

      В сфере исполнительной власти контроль за исполнением доходной части бюджета  возложен на Министерство по налогам  и сборам Российской Федерации, которое имеет свои региональные подразделения во всех субъектах Российской Федерации, городах и районах (в т.ч. и межрайонные). И опыта работы им не занимать. Только вот растущее не по дням, а по часам количество липовых фирм (фирм-однодневок), не желающих платить налоги, доставляет им немало хлопот. Да и качество налогового законодательства оставляет желать лучшего.

      Последующий контроль за исполнением расходной  части федерального бюджета осуществляет в основном департамент государственного финансового контроля (раньше он назывался КРУ) Минфина России, который имеет свои структурные подразделения (КРУ) во всех субъектах Российской Федерации и имеет многолетний опыт работы в этой сфере.

      В главном управлении федерального казначейства (ГУФК) и в его управлениях и отделениях на местах народу работает не меньше. Но казначейство — это скорее учетный орган, чем контролирующий. Да и контролирующие его функции сводятся в основном к предварительному и текущему контролю в ходе осуществления бухгалтерских операций (перечисления средств). А поскольку согласно бюджетному кодексу средствами федерального бюджета официально распоряжаются главные распорядители средств (министерства и ведомства), то органам федерального казначейства на местах только и остается соглашаться (за редким исключением) с санкционированными "свыше" расходами.

        Необходимо отметить, что по отношению к другим министерствам и ведомствам, а также подконтрольным предприятиям, организациям и учреждениям департамент государственного финансового контроля Минфина России является органом внутреннего (ведомственного) контроля (и его контрольно-ревизионные управления на местах) однозначно является органом внешнего (независимого) контроля. В то же время следует признать, что структурное подразделение Минфина России не может полноценно (объективно) контролировать работу других его структурных подразделений, связанных с исполнением федерального бюджета. Поскольку не исключается вероятность того, что этих "неугомонных крушников" кто-то из руководителей министерства может попросту "поправить".