Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации

     В первые годы своей деятельности казначейство столкнулось с множеством проблем  в организации и исполнении федерального бюджета. Отсутствовали нормативные документы по организации бюджетного процесса, бюджет на соответствующий год утверждался в год его исполнения. Приходилось в течение пяти месяцев работать «вслепую», не было единого порядка учета и распределения федеральных регулирующих налогов, перечисления их на счета бюджетов всех уровней. Из-за несовершенства действующих нормативных документов у финансовых органов возникало сомнение в правильности распределения и зачисления органами казначейства причитающихся территориальным бюджетам налогов и платежей, а порой и произвольное их толкование [11].

     29 декабря 1994 г. был издан приказ  Министерства финансов РФ №177 «О бюджетной классификации», введенный в действие с 1 января 1995 г. В процессе формирования федерального бюджета на 1996 г. был разработан и принят Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

     В 1996-1999 годах произошли существенные изменения в налоговом законодательстве, не получившие отражения в утвержденной бюджетной классификации. Произошли также изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти. Все это потребовало приведения в соответствие сложившейся в 1996-1999 годах структуры бюджетов с действующим налоговым законодательством, структурой федеральных органов исполнительной власти с учетом перехода в 1998 г. на международную бюджетную классификацию.

     К одному из первых этапов работы органов  федерального казначейства после организационных  вопросов можно отнести исполнение федерального бюджета по доходам: открытие балансовых счетов 090 (40101) «Налоги, распределенные органами федерального казначейства между различными уровнями бюджетов» и 100 (40102) «Доходы федерального бюджета»; ежедневный учет поступивших налогов и платежей; распределение и зачисление в бюджеты всех уровней (федеральный и территориальные) в соответствии с нормативами отчислении, льготами и отсрочками, предоставленными налогоплательщикам по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

     1999 год стал еще одним этапом  становления казначейской системы. Органы федерального казначейства приступили осуществлению кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Отличительной чертой 2000 г. с точки зрения учета операций по исполнению федерального бюджета стало введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Положения Бюджетного кодекса позволили более четко провести черту между сферами правоприменения налогового, гражданского и бюджетного законодательства. Казначейство получило три основных нормативно-методических документа (инструкцию о порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ; инструкцию о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства МФ РФ лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета; инструкцию по ведению бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях), регулирующих деятельность всех участников бюджетного процесса. Таким образов, была сформирована законодательная и нормативная база, а самое главное, на 1 января 2000 г. было выведено нулевое сальдо, без которого очень трудно начать двигаться по четкому соблюдению «котлового»» принципа учета и распределения доходов [11]. Новый порядок распределения доходов по уровням бюджетной системы уже в первые месяцы после его введения позволил существенно повысить объем доходов федерального бюджета.

     В 2001 г. функции органов федерального казначейства дополняются выполнением ново поставленных задач: установлен единый порядок применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства России. В условиях массовых неплатежей, несовершенства законодательства, а также вынужденного отказа государства от ряда своих обязательств продолжает увеличиваться количество исков, предъявляемых к казне Российской Федерации и Правительству РФ для решения поставленных вопросов. Приказом Министерства финансов РФ от 15 мая 2001 г. № 36н определен порядок организации работы Минфина и территориальных органов федерального казначейства по взысканию на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам федерального бюджета, утверждены Правила организации работы. Указанные правила распространяются на получателей средств федерального бюджета, которым для учета операций открыты лицевые счета в органах федерального казначейства.

     Начиная с 2002 г. все участники бюджетного процесса действуют в соответствии с едиными правилами и процедурами, учет налогового обязательства ведется только по виду налога, а не в зависимости от того, как распределяются доходы от уплаты этого налога по уровням бюджетной системы; прекращена практика предоставления субъектами Федерации отсрочек (рассрочек) и льгот по регулирующим Федеральным налогам и сборам в доле, подлежащей зачислению в бюджет субъекта Федерации.

     В ст.168 Бюджетного Кодекса сказано, что  «органы исполнительной власти Российской Федерации вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основании соглашений. При этом полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации (включая кредитные организации), осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета». В статье [6] (с.158) закреплено право органов исполнительной власти РФ осуществлять исполнение через территориальные органы Федерального казначейства. При этом органы Федерального казначейства осуществляют функции по исполнению бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на основе заключенных бюджетных соглашений о полномочиях по кассовому обслуживанию (учету доходов, расходов и источников финансирования дефицита) исполнения соответствующего бюджета с органом исполнительной власти субъекта РФ либо органом местного самоуправления. Кроме того, статья устанавливает, что территориальные органы Федерального казначейства осуществляют контроль за целевым и эффективным расходованием средств не только бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, но также и федерального бюджета со стороны организаций – непосредственных получателей бюджетных средств на обслуживаемой территории. Деятельность кредитных организаций, обслуживающих операции по движению бюджетных средств, в том числе и из федерального бюджета, на соответствующей территории также контролируется органами Федерального казначейства в части сроков прохождения этих операций.

     Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства. Федеральное казначейство также ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и учета получателей средств устанавливается Министерством финансов РФ. Главная книга ведется во всех территориальных органах федерального казначейства, организующих учет исполнения федерального бюджета. Она служит для синтетического учета, в ней одновременно отражаются хронологические и систематические записи по счетам бухгалтерского учета в соответствии с единым планом счетов, утвержденным Инструкцией Министерства финансов РФ по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов от 17.02.1999 г. № 15н ([6] с.237).

     В случае выявления нарушений бюджетного законодательства, органы Федерального казначейства на основе распоряжения министра финансов РФ имеют право приостановить финансирование. Право требовать устранения нарушений, выявленных при исполнении федерального бюджета, они имеют в соответствии с Положением «О Федеральном казначействе», утвержденным Правительством РФ от 27.08.1993 г. № 864 (в ред. от 28.01.1997 г.). В соответствии со ст.284 Бюджетного Кодекса РФ и Положением, упомянутым выше, органы Федерального казначейства имеют право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Все эти полномочия законодательно закреплены.

     В течение всех прошедших лет, а также в настоящее время органы федерального казначейства осуществляют предварительный и текущий контроль на всех этапах исполнения бюджета: от принятия бюджетными учреждениями обязательств, оплата которых производится из федерального бюджета, до проверки фактического объема выполненных работ и услуг с учетом соблюдения необходимых процедура положений по бухгалтерскому учету и отчетности строго в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Каждый полученный учреждениями рубль, независимо от цели использования подвергался и подвергается тщательной проверке.

     Детальный учет расходов позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать  принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают  на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации. 

      1.3 Федеральное казначейство на современном этапе 

     В период существования СССР порядок  кассового исполнения бюджета определялся  Госбанком СССР. Бюджетные средства рассматривались как кредитный ресурс государства и финансирование бюджетных учреждений осуществлялось на вновь открываемые счета путем выделения бюджетных кредитов. При банковской системе исполнения бюджета, государство контролировало финансовую систему посредством Госбанка, отслеживало целевое и эффективное использование бюджетных ассигнований.

     С распадом СССР сложилась смешанная  система кассового исполнения бюджета. Государственная система бюджетных  расчетов оказалась недостаточно гибкой и стабильной. В дальнейшем ситуация, сложившаяся с конца 1991 г. и усугубившаяся в 1992 г., характеризовалась тем, что деньги у очень крупных бюджетополучателей оказались в коммерческих банках, которые уже не могли дать гарантии их сохранности. Банки, в одних случаях умышленно, в других, - по объективным причинам, не доводили средства до бюджетополучателей, рассматривая их в период кризиса, прежде всего, как дешевые кредитные ресурсы для поддержания собственной стабильности. В бюджетном хозяйстве страны был беспорядок.

     Этот  процесс был локализован, а затем и полностью изжит, когда деньги, проходя только через счета федерального казначейства, стали поступать в учреждения федеральной бюджетной сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города.

     Вторая  задача, гораздо более важная, состояла не только в том, чтобы обеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, но и в налаживании и осуществлении жесточайшего предварительного и текущего контроля за выделением и расходованием государственных средств непосредственно бюджетополучателями [10].

     Окончательно  сформировавшаяся уже к 1995-1998 году Единая централизованная система органов  Федерального казначейства состоит  из Главного управления Федерального казначейства Минфина России и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москва и Санкт-Петербург, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.

     Главное управление Федерального казначейства является структурным подразделением центрального аппарата Минфина России и подчиняется Министру финансов РФ.

     Органы  казначейства несут установленную  законодательством ответственность  за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач и  подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Минфина России.

     В своей деятельности федеральное  казначейство руководствуется Положением «О федеральном казначействе РФ», утверждённым Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 года № 864 (в редакции от 28.01.97г.).

     Успешное  развитие экономики любого государства  во многом зависит от достоверности  и оперативности получения информации о состоянии государственных  финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступает федеральное казначейство. Собранная казначейством информация позволяет правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.

     Для реализации функции эффективного управления государственными финансами, казначейство должно иметь единый счет, по которому проводятся все операции органов государственного управления и на котором консолидируются все государственные финансовые ресурсы.

     Августовский  кризис 1998 года наглядно показал эффективность  казначейской системы. Средства на счетах бюджетных учреждений, находящихся в казначействе совершенно не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту.

     В тоже время, ведение единого казначейского  счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств, при условии, что они используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований.

     Помимо  деятельности по финансовому управлению, казначейство может и должно на всех этапах процесса расходования средств осуществлять контроль за исполнением бюджетов всех уровней. Только так можно обеспечить единство государственных финансов и их эффективное использование.

     Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.