Бюджетный федерализм

Федеральные власти продолжали принимать решения, резко меняющие расходные обязательства  муниципалитетов. Примером этого является изменение тарифов на заработную плату работников бюджетной сферы  с декабря 2001 г. Как и раньше, такие  решения создавали обстановку низкой управляемости муниципальными финансами.

Пятый этап - 2003-2008 гг. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней: 

1. бюджеты муниципальных районов и городских округов;
2. бюджеты сельских и городских поселений.

На  современном этапе государственная  бюджетная система России должна быть коренным образом перестроена  и включать в себя четыре звена.

Шестой  этап бюджетных реформ - с 2009 г. по настоящее время. Основную часть бюджета должны составлять долгосрочные государственные программы (прежде всего программы развития инфраструктуры), федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты.

Предлагается  восстановить вертикальную зависимость  деятельности территориальных финансовых органов от Министерства финансов РФ и на более серьезном уровне, чем  даже было, так как в противном  случае значительно снижается возможность  проведения единой финансовой политики государства.

Одновременно  в рамках субъектов РФ будет создан единый механизм тесного взаимодействия всех управлений и представительств Министерства финансов РФ, работающих в республиках, краях и областях, что приведет к еще большей  централизации. Для этого территориальным  финансовым органам будет дано право  и вменена в обязанность координация  их деятельности с целью повышения  эффективности проведения единой финансовой политики государства на территории конкретного субъекта РФ.

К внешним условиям, влияющим на децентрализацию, относятся:

• субсидиарность - разграничение полномочий "снизу вверх";
• формализация - замена традиций выполняемыми правилами;
• жесткие бюджетные ограничения - "заработанное" не изымается, "незаработанное" не раздается;
• конкурентная среда - мобильность ресурсов, пресечение недобросовестной конкуренции;
• управление рисками - стабилизационные фонды и страхование.

Результатом обобщения опыта работы и исследований в сфере экономической науки стало принятие Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма а Российской Федерации на период до 2005 года" (с изм. от 6 февраля 2004 г.). Более 50% всех налогов в Российской Федерации собирается на территории лишь 10 регионов с 22% населения страны; 20% совокупных налоговых доходов поступает в бюджет Москвы, 42% налоговых доходов страны - в бюджеты "первой пятерки" (включая Москву) с 14% населения страны и 56% всех доходов страны - в "первую десятку" с 27% населения. На долю же 50 наименее обеспеченных регионов с 28% населения приходится лишь 13% всех доходов.

В целях решения проблем в сфере  межбюджетных отношений предполагается действовать в следующих направлениях в 2009-2010 гг.:

• инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;
• обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация  расходов на содержание органов государственной власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления;
• обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;
• при значительном снижении доходов бюджетов  субъектов РФ и местных бюджетов (более 30% по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), что требует предоставления финансовой помощи из вышестоящих бюджетов;
• создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях;
• выделение субсидий субъектами РФ исключительно в случаях, когда они направлены на снижение значительных различий между субъектами РФ, а также на повышение качества (объема) отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по РФ;
• переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на структурные преобразования;
• активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;
• дальнейшее усилие стимулов  для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

На  уровне субъектов РФ есть три региональных налога (на имущество организаций, транспортный, на игорный бизнес), кроме того, федеральный  налог на прибыль в пределах  регулируемой субъектами РФ ставки 4% фактически является региональным. На уровне поселений  также имеются два существенных местных налога - земельный и на имущество физических лиц.

Основные  проблемы сложились на уровне муниципальных  районов. Предложение Правительства  РФ передать на этот уровень  транспортный налог было отклонено. Федеральным Собранием одновременно был отменен местный налог на рекламу и так и не введен торговый сбор. В итоге на уровне  муниципального района формально нет ни одного местного налога. Некоторую налоговую автономию этому уровню власти обеспечат полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход, однако формально это все же не местный налог, а специальный налоговый режим.

Учитывая  изложенное, а также для повышения  качества и достоверности планирования доходной части региональных и местных  бюджетов целесообразно поручить Федеральной  налоговой службе разработку форм налоговой  отчетности, отвечающей как интересам  налоговой службы в целом, так  и интересам региональных органов  власти и органов местного самоуправления.

2.3.Зарубежная  практика

Американская модель бюджетного федерализма.

Основные  черты американского федерализма - децентрализация бюджетных полномочий, демократический характер отношений  между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).

Характерные черты системы межбюджетных отношений в США - относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60- 65 % государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням  между собой совпадает не всегда. Т.к. в течение длительного “дефицитного” периода (1969 -1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился на федеральные финансы. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20 % ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30- 32%, но еще 12-13%ВВП - федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44 %ВВП.

Основная  доля бюджетных доходов каждого  уровня приходится на налоги. Виды взимаемых  налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время  чрезмерного налогового бремени. Структура  и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части  бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть  федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего, за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и ставкам), некоторые - только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42-47 %, налоги с корпораций –

9-12 % всех поступлений). Главный доход штатам дает налог на продажи

(28-29 % совокупных поступлений по всем штатам). До 23 % всех поступлений образуют суммы финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени все штаты.

Особенность американской системы заключается  в том, что полномочия в области  налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы.

В США широкое распространение  получил следующий подход: обеспечение  сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29 % совокупных поступлений по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5-6 %- из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные  статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном уровне это общенациональные задачи - оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система Бюджетного федерализма  не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом  выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Элементы бюджетного федерализма  в ФРГ.

Сходство  исторического опыта Германии и  России, в частности фактора «институционального  наследства» делает германскую модель кооперативного федерализма более  пригодной для поиска ответов  на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой  России.

Немецкий  опыт федерализма, в том числе  бюджетного, вплоть до последнего времени  находился в тени американского  опыта, основанного на идеях так  называемого конкурентного федерализма.

Философия немецкого подхода заключается  в следующем: страна, которая стремится  быть федеративной, единообразие условий  жизни (включая обычные общественные услуги) ценит выше разнообразия.

Основой формирования нормально функционирующей  системы межбюджетных взаимоотношений  является четкое распределение компетенций  между административно-территориальными единицами разных уровней, которое  происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство  задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация  финансирует объекты, имеющие общефедеральное  значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные  социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

Основным  источником доходной части государственного бюджета в Германии (как и в  России) являются налоги. Распределение  налогов в Германии четко прописано  в Основном законе страны. Некоторые  из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в  определенной пропорции между несколькими  получателями. При этом каждый уровень  власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а  общинам - на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.