Бюджетный федерализм

2 Глава. Бюджетный федерализм

2.1.Понятие  и основные проблемы бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм- это политико-экономическая категория взаимоотношений между бюджетами разных уровней, которая способствует справедливому распределению ресурсов, достижению экономической эффективности в данной государственной системе и обеспечению баланса экономических и политических интересов в обществе.

Бюджетный федерализм основывается на следующих  основных принципах:

•   законодательное разграничение полномочий между органами власти

всех  уровней по формированию доходов  и расходов бюджетов;

• обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней бюджетной системы;
• самостоятельность и равноправие каждого бюджет, входящего в бюджетную систему;
• организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы.

В большинстве индустриальных стран центральное правительство  передает решение многих вопросов, связанных с образованием и социальным обеспечением, на региональный и местный  уровни. Такие же процессы идут в  развивающихся странах и странах  с переходной экономикой. В то время  как расходные обязательства  делегируются или передаются на более  низкий уровень, контроль над доходами центральные правительства часто отказываются уступать. Эффективная децентрализация предполагает широкий набор организационных структур, которые не существовали при старой системе, и они требуют времени для развития. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности, причем это происходит не только по причине их финансово- бюджетного благополучия, но и в связи с использованием  политически коренных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно- территориального устройства.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического  и социального характера, но и  на порядки снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой.

Хорошо функционирующая  межправительственная финансовая система  является ключевой для решения стратегических задач развития экономики. Во всех странах  межправительственные финансы влияют на степень мобилизации ресурсов общественного сектора. Кроме того, межправительственные финансы могут  также влиять на достижение макроэкономической стабильности, обеспечение социальной защиты.

Разработка и реализация процесса децентрализации бюджетных  средств предусматривает тесную координацию действий как местных органов власти, так и ряда различных ведомств центрального уровня. В реформирование механизмов местных бюджетных процессов и трансфертов обычно вовлечены Министерство финансов и Казначейство. Реформа налогообложения на местном уровне требует сотрудничества с Государственной налоговой службой и департаментом Министерства финансов, занимающимися макроэкономикой и бюджетом. Для децентрализации секторных программ необходимы внимательно скоординированные действия министерства финансов и отраслевых министерств. В отсутствие назначенного ведущего ведомства или органа координации сложно сохранить необходимый уровень координации  действий различных заинтересованных ведомств. Во многих странах с переходной экономикой механизмы координирования децентрализации бюджетных средств весьма слабы на уровне центральных органов власти. В некоторых случаях нет формально назначенного конкретного органа, ответственного за государственное финансирование на местном уровне. В Белоруссии, Украине, Казахстане, России, Киргизии нет межминистерского форума для координации политики решения проблем в отношениях между органами государственного управления, или внутренней координационной структуры, такой как комиссия по финансированию местных органов власти, межведомственный совет по планированию финансирования.

Успешная программа децентрализации  должна учитывать различные ведомственные  позиции- некоторые из них явно враждебны  децентрализации. Даже когда децентрализация  принята как официальная политика государства, отраслевые министерства обычно оказывают сопротивление  планам изменений, которые могли  бы радикально снизить их роль. В таких условиях внимательная координация ведомственной деятельности может помочь найти техническое решение, которое было бы наиболее приемлемо для задействованных заинтересованных сторон.

С экономической точки зрения наибольший интерес представляет разделение финансовых полномочий между уровнями власти, которое находит отражение в  разделении фискальных функций. Под  фискальными функциями понимаются функции в бюджетно-финансовой области, выполняемые государством в целях  достижения определенных экономических  и политических целей. Впервые эти  функции были  выделены Р. Масгрэйвом в начале 1950-х гг. Среди прочих (регулирующая, контрольная) он выделил  аллокационную, распределительную  и стабилизирующую. Именно эти три  функции и являются фискальными, поскольку посредством их государственная власть разрешает проблемы, связанные с размещением, распределением финансовых ресурсов и стабилизацией межбюджетных отношений.

Аллокационная функция выражается в обеспечении резидентов государства общественными товарами, а также посредством ее правительство принимает решения о пропорциях разделения ресурсов на частные и общественные и осуществляет выбор самих общественных благ. Распределительная функция заключается в регулировании распределения национального дохода и богатства. Стабилизационная функция государственных финансов определяется их влиянием на макроэкономическое равновесие. Фискальные функции представляются исключительно важными, поскольку предписание каждой из них тому или иному уровню властной иерархии является залогом эффективного функционирования всей государственной власти.

В настоящее время подобное разделение фискальных функций в правительственной иерархии является хрестоматийным и признается всеми ведущими ученными, работающими в области государственных финансов и экономики общественного сектора. Подобное разделение фискальных функций находит отражение в структуре расходов бюджетов всех уровней. Так, в федеральном бюджете России наибольший удельный вес занимают расходы на национальную оборону, государственную поддержку отраслей народного хозяйства, финансовую поддержку территорий и т.д. В бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах выше доля расходов на финансирование социально-культурных мероприятий. При этом схожие по направленности расходы финансируются бюджетами разного уровня - в зависимости от того, обслуживание какой территории обеспечивается затратами. Например, если речь идет о народном образовании, средняя школа получает средства из местного бюджета, а вуз, привлекающий студентов со всей страны и готовящий кадры для многих регионов,- из бюджета РФ.

2.2.Бюджетный федерализм в РФ

В состав России входит значительное число  субъектов РФ, каждый из которых  имеет свое законодательство. Это  и есть федеративное устройство в  России. Вместе с тем федеративное устройство России основывается на государственной  целостности страны и на единстве системы государственной власти.

"Реальный  федерализм" в России имеет  множество собственных, присущих  только ему, отличий от "книжного" (канонического, теоретического, абстрактного) федерализма. Кроме того, современный  российский федерализм вобрал  в себя многие частные элементы "реального федерализма других  государств и предельно гипертрофировал  эти элементы.

В самом кратком изложении "реальный федерализм" в России начала XXI в. характеризуется соединением некоторых  типичных постулатов организации большинства  федеративных государств со следующими уникальными особенностями:

• статусная асимметрия - шесть различных типов государственных (республики) и "рядовых" субъектов РФ;
• национальная "окрашенность" - 32 субъекта РФ (т.е. каждый третий) образованы по национально-этническим основаниям;
• конструктивная неупорядоченность - несколько самостоятельных субъектов РФ, два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов РФ и т.д.;
• аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ;
• чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений (допускаются нарушения общего порядка в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сферах), зависящая от личности регионального лидера и его личных отношений с "центром".

Эти характерные черты российского "реального  федерализма" фактически формируют  всю совокупность проблем государственного устройства, в том числе и основную проблему децентрализации управления - разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов  РФ.

Воздействие отмеченных особенностей российского  федерализма на политическую и социально-экономическую  ситуацию в отдельных регионах страны многократно возрастает в связи  с не имеющими аналогов ни в одной  другой стране мира структурными особенностями  социального и экономического пространства России. К ним, в первую очередь, следует  отнести огромную зону природно-климатического дискомфорта (на северных территориях, занимающих четвертую часть страны, проживает в 10 раз больше населения, чем на аналогичных широтах во всех других странах вместе взятых; там же расположена почти половина реального экономического потенциала страны - в 100 раз больше, чем в  других странах). Невероятно мала транспортно-инфраструктурная связь отдельных территорий. Имеется  множество локальных точек и  несколько обширных зон тотальной  депрессии и т.д.

               Таблица 2

Бюджетная обеспеченность территорий РФ в 2003-2004 гг., руб на одного человека

Источник: Ермасова Н.Б.Бюджетная система Российской Федерации:

учебник, 2-е изд. – М.: Юрайт, 2010.

Реформа муниципальных финансов в России имеет уже более чем пятнадцатилетнюю историю, как и реформа российской экономики в целом. По прошествии 12 лет реформ можно провести их условную периодизацию.

Первым  этапом можно считать период 1990-1993 гг. - это период образования Российского государства, завершившийся принятием Конституции РФ.

В это время налоги собирались только федеральным ведомством - Государственной  налоговой службой России, а бюджеты  управления региональных и местных  администраций финансировались  из федерального бюджета. С другой стороны, субъекты РФ, распоряжаясь половиной  консолидированного бюджета страны, пытались контролировать на своей территории федеральные расходы. Поэтому складывающуюся в тех условиях систему межбюджетных отношений лучше назвать "бюджетным  феодализмом", чем "бюджетным федерализмом".

Вторым  этапом реформ муниципальных финансов можно считать

1993-1994 гг. В  1994 г. федеральный центр ввел  единую для регионов систему  "расщепления" федеральных  налогов взамен существовавших  ранее дифференцированных ставок (Федеральный закон от 23 декабря  2003г. № 186-ФЗ "О федеральном  бюджете на 2004 г.).  Эти решения  существенно изменили систему  формирования доходов субъектов  РФ, сделали ее более предсказуемой.  Соответственно более предсказуемой  стала и система формирования  доходов местных бюджетов.

Третий  этап реформ - 1995-1998 гг. В это время были приняты Закон РФ от 6 июля 1991 г. №1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"  и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Единственный  федеральный налог, поступления  от которого жестко закреплялись за уровнями бюджетной системы, - платежи за пользование  недрами и природными ресурсами. По остальным федеральным налогам  распределение поступлений между  федеральным бюджетами субъектов  РФ ежегодно устанавливались законом  о федеральном бюджете.

Четвертый этап реформ - 1999-2002 гг., когда начали действовать БК РФ и НК РФ.

Для этого периода реформ муниципальных  финансов характерна тенденция к  централизации налоговых доходов  и расходных полномочий на федеральном  и региональном уровнях.