Основными факторами, с учетом которых должны распределяться доходы между бюджетами  различных уровней, можно считать  следующие: 
          1. Возможность органов власти соответствующего уровня максимально влиять на собираемость тех источников доходов, которые поступают в подконтрольный этим органам власти бюджет.

     2. Обеспечение формирования благоприятных  налоговых условий уровнем власти, вводящим налог, для плательщиков  налога соответствующего бюджета.¹⁴

     3. Возможность максимального совмещения  групп плательщиков налога в  бюджет и получателей средств  этого же бюджета.

     4. Высокий уровень стабильности  поступлений от налогов в бюджет (степень стабильности должна  возрастать при снижении уровня  бюджетной системы) и равномерности распределения налоговой базы между административно-территориальными образованиями одного уровня, входящими в состав территории административного образования более высокого уровня.

     Представляется  необходимым использование в  Российской Федерации механизма «пересекающихся» налогов и совместного использования налогооблагаемой базы на уровне «субъект Федерации - муниципальный район (городской округ) – поселение» и отнесение к числу совместных региональных и местных налогов налога на недвижимость при его установлении на территории Российской Федерации.

     Выбор конкретного значения ставки налога, в соответствии с основными положениями  теории общественного выбора, будет  осуществляться на основе компромисса, с одной стороны, между стремлением к увеличению доходов местного бюджета, позволяющему увеличить объем предоставления общественных благ, и таким образом повысить уровень поддержки со стороны населения, и с другой, увеличением налоговой нагрузки на население, снижающим уровень электорального доверия выборных лиц местного самоуправления.

     Кроме того, считаем необходимым выделить следующие направления обеспечения  финансовой устойчивости бюджетной  системы региона и оптимизации  рисков потери ее устойчивости:

• совершенствование методов бюджетного планирования, направленных на обеспечение точности определения при составлении проектов бюджетов соответствия допустимых рисков невыполнения отдельных расходов вероятностям формирования доходов бюджетов в меньших, чем запланировано, объемах;
• использование методики расчета налогового потенциала муниципальных образований при определении уровня их бюджетной обеспеченности, позволяющей учитывать и минимизировать бюджетные риски;
• создание долгосрочных институциональных стимулов реформирования управления региональными и муниципальными финансами, полномасштабная реализация бюджетирования, ориентированного на результат, как доминанты управления общественными финансами на современном этапе бюджетной реформы: количественная идентификация общественных благ, создание классификатора государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых за счет средств региональных и местных бюджетов, стандартизация и квантификация качества услуг, внедрение методов оценки спроса на бюджетные услуги и измерения эффективности бюджетных расходов.

     Таким образом, устойчивость региональных бюджетных систем характеризуется областью возмущающих и деструктивных воздействий со стороны окружающей внешней среды, то есть воздействий на систему извне, а также воздействий внутренних элементов и подсистем самой системы, т.е. внутренних управленческих воздействий. В связи с этим целевой функцией оптимизации рисков потери устойчивости бюджетной системы является как обеспечение внешних условий устойчивого ее функционирования, так и реализация бюджетных отношений внутри системы, которые минимизируют влияние событий, представляющих угрозу ее устойчивости. Таким образом, управление рисками потери устойчивости бюджетной системы субъекта Федерации включает в себя комплекс мероприятий по их оптимизации как посредством создания условий ее функционирования, в том числе и принятия управленческих решений на федеральном уровне по обеспечению устойчивости региональных бюджетных систем, так и посредством управленческого воздействия со стороны субъектов управления бюджетными отношениями на уровне региональных бюджетных систем.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ БЮДЖЕТНЫХ РИСКОВ НА ПРИМЕРЕ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1. Основные направления бюджетной политики на 2010 год

     Основными задачами налоговой политики в Волгоградской  области в 2008 – 2010 годы должны стать обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы области, формирование комфортных условий для развития предпринимательской деятельности и инновационной активности, дальнейшее совершенствование налогового законодательства Волгоградской области.¹⁵

     Для формирования доходной части областного и местных бюджетов на 2008-2010 годы определяющее значение будут иметь следующие направления проводимой на федеральном уровне налоговой политики:¹⁶

     - увеличение с 2008 года в два раза (с 30 млн. рублей до 60 млн. рублей в год) предельного размера выручки, позволяющего применять упрощенную систему налогообложения;

     - увеличение предельной величины процентов по долговым обязательствам, признаваемых расходами, в  соответствии с текущими процентными ставками;

     - установление временного специального порядка работы с налоговой задолженностью организаций, позволяющего по заявлению налогоплательщика использовать все имеющиеся инструменты изменения сроков уплаты налога;

     - развитие института изменения срока уплаты налогов и сборов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита);

     - установление в 2007 году возможности признания в целях исчисления налога на прибыль организаций затрат инвесторов на строительство или финансирование объектов транспортной, социальной и коммунальной инфраструктуры, а также инженерных сетей для государственных или муниципальных нужд;

     - разработка мер налогового стимулирования повышения энергоэффективности производства;

     - усовершенствование порядка амортизации нематериальных активов с установлением для нематериальных активов, по которым невозможно определить срок полезного использования, срока амортизации два года;

     - внедрение современных технологий налогового администрирования в целях мобилизации дополнительных бюджетных доходов и одновременного сокращения издержек, связанных с выполнением налоговых обязательств;

     - законодательное закрепление инструментов противодействия злоупотреблению нормами законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

     - оперативное принятие поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации в части, касающейся контроля за трансфертным ценообразованием;

     - законодательное закрепление механизмов противодействия использованию соглашений об избежание двойного налогообложения в целях минимизации налогов при осуществлении операций с иностранными компаниями, когда конечными выгодоприобретателями не являются резиденты страны, с которой заключено соглашение;

     - инвентаризация и оптимизация установленных федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам (прежде всего по налогу на имущество физических лиц), расширение налоговой автономии региональных и местных властей;

     - скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость, прежде всего, завершение формирования кадастра объектов недвижимости;

     - увеличение доходов от использования недвижимости, в том числе на основе решения вопросов оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество, их объективной оценки, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления при администрировании налогов;

     - повышение ставок акцизов на алкогольную продукцию темпами, превышающими прогнозируемую инфляцию, с учетом необходимости решения задач в области охраны здоровья населения;

     - оптимизация системы налогов, связанных с добычей и экспортом нефти и нефтепродуктов, с учетом того, что поступления от данного сектора в среднесрочной перспективе будут в значительной степени формировать доходную базу бюджетной системы.¹⁷

     Деятельность  органов государственной власти должна быть ориентирована в первую очередь на мобилизацию доходов  и сокращение дефицита бюджета. Одновременно эти действия должны быть скоординированы с мерами, направленными на поддержку малого и среднего предпринимательства.

     Главным администраторам доходов бюджета  необходимо повысить качество администрирования  в целях мобилизации дополнительных доходов в бюджет Волгоградской области и бюджеты муниципальных образований, в том числе за счет внедрения современных технологий администрирования, совершенствовать процедуры администрирования, устранить дублирующие друг друга показатели, оптимизировать число выездных проверок, максимизировать результативность камерального изучения финансового состояния налогоплательщиков, совершенствовать формы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Волгоградской области и органов местного самоуправления при администрировании налогов.

     В 2008 – 2010 годах приоритетным направлением должно стать сохранение благоприятных условий налогообложения, стимулирующих развитие инвестиционной деятельности, а также разработка качественно новых подходов применения налогоплательщиками установленных налоговых льгот.

     Основным  критерием получения налоговых  льгот должна стать эффективность  предоставляемых льгот, получение  консолидированным бюджетом области  экономического и социального эффектов. Должна продолжиться работа по оценке эффективности ранее предоставленных налоговых льгот и их отмене в случае отсутствия положительного результата.

     Продолжится работа по совершенствованию регионального  налогового законодательства, в частности - по корректировке размеров ставок транспортного налога с сохранением действующих мер социальной защиты для отдельных категорий налогоплательщиков.

     Целесообразно продолжить работу по совершенствованию  регионального налогового законодательства по следующим направлениям:

     - своевременное внесение изменений в областные налоговые законы в целях приведения их в соответствие с федеральным законодательством;

     - участие в работе по внесению изменений в налоговое законодательство, направленных на создание благоприятных условий для развития бизнеса, устранение противоречий в налоговом законодательстве.

     С учетом возникших сложностей по доступу  организаций к кредитным ресурсам необходимо активнее использовать все  имеющиеся инструменты изменения  сроков уплаты налогов (предоставление отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита). 
 

2.2. Анализ бюджетных рисков в доходной части

     Социально-экономическое  развитие Волгоградской области  в IV квартале 2008 года происходило в условиях нестабильной макроэкономической ситуации, что было характерно для российской экономики в целом.

     До 2008 года в экономике региона наблюдались  позитивные тенденции: рост доходов  и расходов консолидированного бюджета; наличие профицита бюджета; положительная  динамика макроэкономических показателей.¹⁸

     Мировой финансовый кризис, затронувший российскую экономику осенью 2008 года, существенно изменил основные параметры, направление и динамику экономического развития Волгоградской области.

     За 2008 год валовой региональный продукт  по оценке составил 409,3 млрд. рублей, что  выше уровня 2007 года на 75,4 млрд. рублей. Темп роста валового регионального продукта Волгоградской области в сопоставимых ценах составил 103,2% к предыдущему году, что ниже аналогичного показателя за 2007 год на 3,8%. Снижение темпов роста валового регионального продукта было вызвано: сокращением объемов промышленного производства – на 2%, снижением темпов роста объема розничной торговли – со 116,8% в 2007 году до 111% в 2008 году.¹⁹

     В соответствии с уточненным прогнозом  социально-экономического развития,  в 2009 году ожидается спад ВРП Волгоградской области на 11 млрд. рублей или на 2,2% по сравнению с 2008 годом.

     В связи с ухудшением ситуации в  экономике области по итогам I квартала 2009 года возникла необходимость пересмотра прогноза социально-экономического развития Волгоградской области и параметров бюджета, который не учитывал негативных изменений, особо остро возникших после его утверждения.

     В основу нового проекта бюджета положен  вариант прогноза социально –  экономического развития, который предусматривает  сокращение доходов и расходов бюджета.