Анализ юджетных рисков на регионально уровне Волгоградской области

     Имеется довольно много определений такого вида риска, как финансовый риск. Тем не менее, большая часть авторов сходятся на том, что это риск, возникающий в связи с осуществлением финансовых операций. Производственным риском называют совокупность рисков, связанных с технологией производства, а к инвестиционным относят риски воплощения инвестиционного проекта (этот вид риска можно отнести к промежуточному между финансовым и производственным виду).

     Кроме того, по разным основаниям выделяют: инфляционный и дефляционный риски, налоговый риск, законодательный, политический, криминогенный, структурный, имущественный, банковский (депозитный и кредитный), валютный, бюджетный, риск ликвидности, операционный, технический, коммерческий, временной риск (риск потери дополнительного времени), природный, экологический, транспортный, биржевой, специфический, форс - мажорный и другие виды риска.

     При этом система причинно-следственных связей в экономике обуславливает постоянную трансформацию одного вида риска в другой, что в России в силу исключительной динамичности и турбулентности ее рынка приобретает особое значение.

     В составе рисков выделяется такой их вид, как финансовый риск. Большая часть существующих определений, как было указано выше, связывает его с осуществлением какой - либо финансовой деятельности.

     Таким образом, финансовым можно назвать риск, возникающий при движении потоков денежных средств и связанный с каким - либо активом; это вероятность отклонения от запланированного результата, возможность получения не только убытков, но и дополнительной прибыли в результате осуществления какой - либо финансовой деятельности. В систему финансового риска входит множество видов рисков, связанных с ведением финансовой деятельности: кредитный, банковский, бюджетный, страховой, риск ликвидности, налоговый, инфляционный и т.д.

1.2. Особенности региональных бюджетных рисков

     Риск, связанный с бюджетом, рассматриваемым как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, занимает важное место в системе финансовых рисков, обладает всеми признаками финансового риска. Однако в качестве самостоятельного вида финансового риска бюджетный риск обладает рядом характерных особенностей.

     В настоящее время в российской экономической науке, по сведениям автора, не существует единого и полного определения понятия «бюджетный риск». Другое направление, развивающееся в основном в законодательной и бюджетной сферах, понимает под бюджетным риском вероятность неисполнения запланированного бюджета. В данном направлении выделяется три течения. С нашей точки зрения, попытки определения бюджетного риска в качестве возможного отклонения запланированных сумм только доходов или расходов, нарушают саму логику бюджетного процесса. Поскольку под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, при подходе к проблеме рассмотрения понятия бюджетного риска нельзя рассматривать только доходную или только расходную части бюджета.  
Итак, можно дать следующее уточненное определение бюджетного риска: это вероятность отклонения фактически исполненных бюджетных доходов и расходов от первоначально запланированных. Уровень бюджетного риска, таким образом, может быть измерен степенью такого отклонения.  
Бюджетный риск может быть описан с помощью следующих  
характеристик. Прежде всего, это экономическая природа данного вида риска. ⁹

     Риски, связанные с бюджетным процессом, многообразны, поэтому в целях осуществления эффективного управления требуют классификации по основным признакам. Под классификацией обычно понимают систему соподчиненных понятий какой-либо области знания или деятельности человека, используемую как средство для установления связей между этими понятиями.

     Таким образом, классификация бюджетного риска означает систематизацию множества рисков на основании каких-то признаков и критериев, позволяющих объединить подмножества рисков в более общие понятия.

1.3. Управление бюджетными рисками на региональном уровне

     При анализе бюджетной системы на устойчивость определяющее значение имеют  параметры системы, которые относятся  к факторам неустойчивости. Данные факторы дестабилизируют бюджетную систему, оказывая влияние на определенный параметр ее функционирования, который непосредственно и вызывает ее неустойчивость. Такие параметры являются критическими параметрами бюджетной системы. Таким образом, под бюджетным риском, применительно к бюджетной системе субъекта РФ, будем понимать возможность возникновения критических параметров бюджетной системы, вызванных влиянием факторов неустойчивости системы.

     Исходя  из тезиса, что устойчивость системы  определяется как состоянием внешней среды, так и адаптационными возможностями системы, следует, что управление бюджетными рисками является одним из основных структурных составляющих обеспечения устойчивости бюджетных систем. Управление рисками потери устойчивости региональной бюджетной системы представляет собой реализацию практических мер и управленческих действий, которые исключают возможность возникновения или минимизируют неблагоприятное влияние на устойчивость бюджетной системы определенных событий или состояний.

     Ввиду специфичности объекта риска  потери устойчивости региональных бюджетных  систем этапы управления бюджетными рисками также имеют определенные особенности. Представляется необходимым  выделить следующие этапы управления рисками потери устойчивости бюджетных систем субъектов РФ:

     1) идентификация риска;

     2) определение факторов воздействия  риска;

     3) оценка возможных последствий  реализации риска;

     4) установление возможных управляющих  воздействий на факторы неустойчивости  бюджетной системы;

     5) разработка предложений и мероприятий по уклонению от рисков или оптимизации бюджетных рисков, практическое осуществление данных мероприятий;

     6) в случае реализации риска  осуществление мероприятий, направленных  на ликвидацию неблагоприятных  последствий;

     7) мониторинг результатов и совершенствование системы управления рисками устойчивости региональных бюджетных систем.¹⁰

     Устойчивость  любой целостной системы определяется, прежде всего, ее структурой, а также  внутренней организацией, представляющей собой способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов. Системообразующими связями региональных бюджетных систем, по нашему мнению, являются потоки бюджетных средств к бюджетополучателям по линии «налогоплательщик - бюджет - получатель бюджетных средств - поставщик бюджетным учреждениям товаров (работ, услуг)», а также межбюджетное перераспределение средств. При этом они одновременно являются и связями строения (структурными), и связями взаимодействия и функционирования, обеспечивающими реальное существование системы. В качестве критериев оптимизации рисков потери устойчивости региональной бюджетной системы, на наш взгляд, необходимо выделить следующие: минимизация возможных деструктивных внешних воздействий на систему, способных вызвать разрушение взаимосвязей ее элементов, максимизация достоверности прогнозирования состояния системы и среды в условиях развития рисковых ситуаций, обеспечение достаточности бюджетных ресурсов для выполнения собственных расходных полномочий публичной власти регионального и муниципального уровней и минимизация возможных потерь доходов и неэффективного, низкорезультативного использования средств соответствующих бюджетов, уровень отклонения потоков бюджетных средств от планируемого (ожидаемого) значения, отсутствие кредиторской задолженности в результате несвоевременного или неполного финансирования из бюджетов, образующих бюджетную систему субъекта Федерации.

     Управление  рисками потери финансовой устойчивости бюджетной системы субъекта РФ предполагает наличие механизмов, позволяющих  обеспечить сохранение качественной специфики системы, ее устойчивость, функционирование и развитие. В связи с этим полагаем возможным рассмотреть некоторые основные факторы обеспечения финансовой устойчивости региональных бюджетных систем и соответствующие средства управления бюджетными рисками.

     Структура бюджетной системы предполагает аналогичную структуру финансовых потоков, обусловленную разграничением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Исходным концептуальным положением при рассмотрении вопроса  о распределении расходных обязательств является то, что любая государственная услуга должна обеспечиваться тем уровнем власти, который наиболее близко представляет сообщество людей, оказывающееся в выигрыше от оказания данной услуги. В то же время территориальная фрагментация юрисдикции усиливает неравномерность распределения доходной базы и расходных потребностей между бюджетами. В связи с этим отнесение задач к компетенции, например, местных органов власти должно означать полную самостоятельность последних по всем вопросам, связанным с правовым регулированием, осуществлением и финансированием выполнения этих задач.

     Другим  условием обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы субъектов  РФ и оптимизации рисков ее потери является возможность любых внутрирегиональных различий в нормативно-правовом регулировании, осуществлении и финансировании полномочий, функций, бюджетных услуг, отнесенных к ведению органов местного самоуправления. Выполнение данного условия основывается на элиминации предопределения нормативно-правовыми актами органов публичной власти вышестоящего уровня объема и нормативов расходов местных бюджетов на реализацию соответствующих полномочий и необходимости учета межтерриториальных различий в предпочтениях граждан. Финансирование из бюджетов территориальных органов власти общественных услуг при условии желательности межтерриториальной дифференциации уровня их предоставления позволяет решить такие важные проблемы реализации политики в области бюджетных расходов, как определение истинного спроса и эффективности общественного производства, уменьшить возможность неэффективных расходов при распределении бюджетных ресурсов.¹¹

     Система может являться устойчивой, если она  обладает адаптивными свойствами. Действие адаптивных свойств бюджетной системы  обусловливается фискальной обеспеченностью - наличием у органов публичной власти определенного уровня собственных доходных источников и полномочий по их мобилизации в объеме, позволяющем достичь максимально возможного уровня покрытия расходных обязательств бюджета и оптимизировать бюджетные риски. Источником фискальной обеспеченности любого уровня власти являются собственные доходы его бюджета.

     Анализ  российского налогового законодательства показывает, что большинство полномочий по установлению налогов является исключительной компетенцией федерального уровня власти. Определение плательщиков налога, объекта налогообложения, налоговой базы, налогового периода и порядка исчисления налога по всем налогам, взимаемым на территории Российской Федерации, осуществляется на федеральном уровне. Муниципальным образованиям предоставлены полномочия по введению на своих территориях местных налогов, а также установлению налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот и порядка их применения. Причем определять налоговые ставки органы местного самоуправления могут, только в пределах, установленных в соответствующих главах Налогового кодекса РФ по данным налогам.

     По  итогам 2009 г. региональные и местные налоги в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составили 8, 5% (от 0, 2 до 22, 7%)(5). В 2008 г. данный показатель в разрезе субъектов РФ был от 1, 9 до 34, 0%, в 2007 г. - от 1, 4 до 23, 1 %. Из 86 регионов в 2009 г. уровень региональных и местных налогов более 15% имели два региона, от 10 до 15% - 18 регионов, от 5 до 10 % - 45 регионов, менее 5 % - 21 субъект РФ.¹²

     Доля  доходов, мобилизованных на территории муниципальных образований, в общей  сумме доходов местных бюджетов составляла в 2006 г. 73, 8%, в 2008 г. - 59, 8%. В 2009г. данный показатель составил: по бюджетам городских округов, внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга - 51, 4%, бюджетам муниципальных районов - 26, 7%, бюджетам поселений - 31, 5%.¹³

     Нерациональное  распределение налоговой компетенции  между уровнями государственного управления является одной из основных причин возникновения вертикального фискального разрыва – ситуации, при которой доходные источники не в состоянии покрыть расходных потребностей соответствующего уровня власти.

     Оптимальным с точки зрения достижения фискальной обеспеченности является такое закрепление структуры налоговых полномочий, при котором региональным органам власти и органам местного самоуправления, было бы предоставлено право определять налогооблагаемую базу и устанавливать ставки по собственным налогам без каких-либо федеральных ограничений. Однако предоставление таких налоговых полномочий регионам и муниципалитетам требует создания институциональных условий их реализации, таких как наличие налоговой конкуренции, поддерживающей разумные налоговые ставки, и унификация налогооблагаемой базы.