Российская практика бюджетного планирования, ее совершенствование

Табл.1 Доходы государственного бюджета 1920 [15, с.35]

С окончанием Гражданской войны и переходом к НЭПу в 1921 г. ВЦИК восстановил бюджеты в своих правах. По мере стабилизации денежных знаков и укрепления финансовой системы правительство перешло к месячным бюджетным планам, в 1923-1924 гг. — к твердым квартальным планам, а в 1924-1925 гг. — и к твердому годовому планированию и отчету. [3, с 23, 24]

Образование  в 1922  г.  Союза  Советских  Социалистических  Республик  и принятие в 1924 г. Конституции  СССР послужило  основанием  для  создания  новой бюджетной  системы  государства.  В  нее  вошла  широко  разветвленная  сеть  бюджетов  местных  Советов,  которая  была наделена  собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы  в доходах и расходах,  а также  субвенции  при  долевом  участии  собственных  средств.  Доходы этого бюджета формировались за счёт общесоюзных государственных предприятий (отчислений от прибыли). Организация  различных  видов  бюджетов  и  порядок  их составления регулировались законодательными актами государства.) Был создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение обороны, хозяйственного и культурного строительства.

Законодательно был закреплен  принцип подведомственности при  формировании государственного и территориальных  бюджетов, согласно которому все предприятия и организации распределялись между различными уровнями бюджетной системы и вносили отчисления в соответствующий бюджет. В частности, предприятия союзного подчинения вносили платежи в союзный бюджет, предприятия республиканского, областного и городского подчинения — в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из этих же бюджетов финансировались предприятия, учреждения и организации союзного, республиканского и местного подчинения соответственно. [3, с.23- 24]

Основными  доходными  источниками  государственного  бюджета  того  периода  были  поступления  от  общественного хозяйства и привлеченные  средства населения,  которые поступали  через  систему налогообложения и покупку  займов. По итогам  выполнения  первого  пятилетнего  плана  развития  народного  хозяйства  СССР 74,9 %  всех  доходов  единого финансового  плана  составили  средства  общественного  хозяйства,  привлеченные  средства  населения – 17,9 %  и  прочие доходы – 7,2 %.

Понятие «единый  финансовый  план»,  в  отличие  от  государственного  бюджета,  охватывало  все  денежные  накопления общественного хозяйства (прибыль, налог с оборота, начисления на заработную плату, амортизация), привлеченные средства населения (налоги,  займы, паи,  вклады  в сберкассы и т.д.) и все расходы: на  капитальные вложения, на прирост оборотных средств в производстве и обращении, на культуру и управление.

Основными  статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и  социально-культурные мероприятия. Эта  тенденция  в  развитии  расходов  бюджета  сохранилась  и  в  дальнейшем. Всего  за  первую пятилетку  через  бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. р., или 69 % всех ресурсов единого финансового плана. Остальная  часть  ресурсов  частично  перераспределена  через  кредитную  систему,  но  в  основной  массе  непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства.

Крупным  мероприятием  в  перестройке  финансовой  работы  была  налоговая реформа 1930  г.,  в ходе которой было внесено изменение в формирование доходов территориальных бюджетов, что привело к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия: отчислений от прибыли и налога  с  оборота,  в  котором  было  объединено  множество  налогов  и  сборов. Платежи,  объединенные  в  налог  с  оборота, давали бюджету к 1930 г. 61,6 % всех доходов, в том числе акцизы – 29,0 % и промысловый налог – 21,5 %.

В частности, в территориальные бюджеты передавалась часть государственных доходов с налога с оборота и с поступлений от реализации государственных займов. В последующем этот принцип распространился на другие общегосударственные источники и продолжает действовать в бюджетной системе РФ как механизм бюджетного регулирования с целью пополнения средствами территориальных бюджетов. [3, с.23-24]

В 1932 г. общие нормы  распределения прибыли были устранены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли. Материальное поощрение работников стало возможным за счет  экономии  расходов и не могло превышать 1 % фонда  заработной платы, прибыль  в основной  своей массе перестала быть  источником  материального  стимулирования  социального  и  технического  развития  предприятия. 

 В годы третьей  пятилетки в действующую систему  взимания налога с оборота  был внесен ряд упрощений и  изменений. Было сокращено количество  ставок налога с оборота, отменены  бюджетные наценки и бюджетные  разницы по некоторым промышленным товарам, но, несмотря на это, поступления от налога с оборота на долгие годы стали основным доходным источником государственного бюджета.

Формирование  бюджетной  системы  СССР  завершилось  в 1938  г.,  когда  местные  бюджеты  и бюджет  социального страхования были  официально  включены  в состав  единого государственного  бюджета.  Расширение  функций местных советов и их  бюджетных прав  сопровождалось  неуклонным  ростом  расходов.  Государственные расходы,  т.е.  расходы  по союзному,  республиканским  и  местным  бюджетам  на  просвещение,  здравоохранение,  физкультуру  и  социальное обеспечение, а также расходы по государственному социальному страхованию увеличились за вторую пятилетку в 3,7 раза: с 8,3 млрд. р. в 1932 г. до 30,8 млрд. р. в 1937 г.

Основная  доля  расходной  части  государственного  бюджета  направлялась  на  финансирование  народного  хозяйства, главным образом  на капитальные вложения в новые  основные фонды, финансовую помощь колхозам, социально-культурные мероприятия, оборону.

Принятие в 1936 г. Конституции  СССР усилило централизацию управления народным хозяйством и окончательно сформировало бюджетную систему  СССР.

Рис.2. Структура бюджетной системы СССР [16, C.33]

В соответствии с Постановлением СНК СССР от 1938 г. в состав государственного бюджета СССР были включены местные  бюджеты и бюджет государственного социального страхования. Бюджетная  система СССР состояла из Союзного бюджета (государственного бюджета), государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В Союзном бюджете сосредотачивалось 50~55% общего объема ресурсов государственного бюджета, в бюджетах союзных республик сосредотачивалось 45-50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов и 15% в местных бюджетах, что позволяло всем уровням власти решать свои задачи в сфере социально-экономического развития территорий и выполнять возложенные на них функции. Для сравнения, в федеральном бюджете РФ в разные годы сосредотачивалось от 50 до 70% общего объема ресурсов бюджета. [3, с.25]

Итак, бюджетная  система  СССР просуществовала  более  шестидесяти  лет. За  это  время  она  перенесла  значительные изменения.

В январе 1918 г. был составлен  первый советский бюджет.  Главными принципами формирования бюджета были централизация средств и эффективное их использование.

Основной целью того периода заключалась в экспроприации  буржуазии и подготовки условий  для всеобщего равенства граждан  республики в области производства и распределения богатств.

Образование  Союза  Советских  Социалистических  Республик  и принятие в 1924 г. Конституции СССР послужило  основанием  для  создания  новой бюджетной  системы  государства.

2.1. Бюджетное  планирование в СССР

Бюджетное планирование, составление и исполнение государственного бюджета в СССР является составной частью народно-хозяйственного планирования. На основе показателей народно-хозяйственного плана (объём и реализация продукции, товарооборот, фонд зарплаты, капитальные вложения и др.) разрабатываются бюджеты, которые служат важным рычагом проверки балансовых связей отдельных элементов плана, выявления и мобилизации внутренних резервов. В ходе составления и исполнения бюджета, на основе применения балансового метода осуществляется координация всех финансовых ресурсов социалистических государств, определяются главные элементы финансовых и кредитно-кассовых планов, устанавливаются финансовые обязательства предприятий, размеры их затрат на расширение производства, материальное стимулирование работников и др., осуществляется контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью предприятий и организаций. Главная задача бюджетного планирования — наиболее полное выявление и мобилизация внутренних ресурсов хозяйства для обеспечения необходимыми денежными средствами высоких темпов развития социалистической экономики, систематического повышения жизненного уровня трудящихся, укрепления могущества государства.

В основу бюджетного планирования в СССР положен принцип демократического централизма, обеспечивающий при составлении и исполнении бюджета соблюдение суверенных прав союзных республик и прав автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся, единство бюджетной системы и финансовой политики государства и участие в составлении и выполнении бюджета всех органов государственной власти и управления, предприятий и организаций, широких слоев населения.

Так же как народно-хозяйственный  план, государственный бюджет составляется на календарный год (с 1 января по 31 декабря), который считается бюджетным периодом. Это обеспечивает связь государственного бюджета с народно-хозяйственным планом, планом каждого предприятия, организаций, учреждения, создаёт необходимую определённость бюджетным ассигнованиям, способствует контролю за соблюдением государственной финансовой дисциплины.

Бюджетные ассигнования носят строго целевой характер, причём при выделении средств учитываются  эффективность и степень использования  ранее предоставленных бюджетных  средств, а также размер произведённых предприятием или организацией платежей в доходы бюджета. В процессе формирования государственного бюджета в соответствующих органах государственного управления (Совет Министров СССР и министерство финансов СССР, Советы Министров союзных республик и министерства финансов республик и т.д.) рассматриваются в зависимости от подчинённости основные показатели каждого бюджета (республики, края, области и т.п.), а также расчёты по бюджетам всех министерств, ведомств, отделов исполкомов и т.д., с тем чтобы возможно полнее учесть потребности и ресурсы каждой республики, области, района, всех отраслей народного хозяйства. Затем проект каждого бюджета рассматривается в бюджетных комиссиях и утверждается на сессии соответствующего органа государственной власти (Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, местных Советов депутатов трудящихся), которые принимают закон о Государственном бюджете СССР и законы о государственных бюджетах союзных республик или постановления о бюджетах края, области и др.

Государственные предприятия, колхозы и кооперативные организации  вносят причитающиеся с них платежи  в бюджет перечислением соответствующих  сумм с их счетов в банках. При  неуплате эти суммы взыскиваются со взиманием пени: с государственных  предприятий — по распоряжению финансовых органов они списываются в бесспорном порядке; с кооперативных организаций и колхозов — на основании решений суда. При исполнении бюджета бюджетные средства выдаются путём открытия кредитов или перечислением средств распорядителям кредитов, которое производится: финансовыми органами — главными распорядителям (министерствам и ведомствам, отделам местных Советов); главным распорядителями кредитов — нижестоящим распорядителям (отдельным предприятиям, школам, больницам и т.п.).

Кассовое исполнение бюджета осуществляет Государственный банк СССР. Оно основано на принципе единства кассы, т. е. на сосредоточении всех бюджетных средств в банковских учреждениях, выполняющих функции их приёма, хранения и выдачи (согласно распоряжениям финансовых органов и соответствующих распорядителей кредита), а также представляющих отчёты об использовании средств бюджета. Такой порядок позволяет контролировать ход исполнения бюджетов и балансировать их доходы и расходы. 
 

Глава 3. Российская практика бюджетного  планирования, ее совершенствование

В условиях ограниченности финансовых ресурсов вопросы использования  бюджетных  средств относятся  к наиболее важным для бюджетной  политики, а  проблемы эффективности  расходов бюджета являются актуальными  как в России, так и в зарубежных странах.

Эффективное использование  бюджетных средств  невозможно без качественного бюджетного планирования, осуществление которого на среднесрочный период обеспечивает взаимосвязь между стратегическими приоритетами государственного развития и тактическими мероприятиями, реализуемыми органами власти в текущем финансовом году. В настоящее время в России начата работа по реформированию бюджетной системы.

Переход от годового к  среднесрочному финансовому  планированию поэтапное внедрение  инструментов бюджетирования, ориентированного  на результаты  (приоритетных национальных проектов, докладов о результатах и основных  направлениях  деятельности, ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований, государственных заданий, проектов по  реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации), введение формализованных методик   распределения основных межбюджетных трансфертов значительно изменили существовавшие ранее основы составления федерального бюджета.

С введением многолетнего финансового  плана бюджетный  процесс оказался заключенным в среднесрочные макроэкономические рамки, что заставляет руководителей более четко формулировать приоритетные задачи своей политики и заботиться о том, чтобы эти задачи не противоречили друг другу.

Долгосрочное  бюджетное  планирование направлено на усиление роли

бюджета в развитии экономики, обеспечение устойчивого экономического роста, определение приоритетов в бюджетной политике, выявление проблем и рисков в бюджетной системе и разработку мероприятий по их устранению.

Одна  из основных целей  долгосрочного  бюджетного планирования

– повышение  эффективности  расходов,  в  том числе путем  реформирования