Правовое положение Центрального банка РФ: проблемы правового статуса

   Из  Конституции РФ 1993 года следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России - рубля (Устав Банка закреплял прибыль как показатель финансовых результатов деятельности Банка). Эти и другие обстоятельства способствовали тому, чтобы в апреле 1995 года Закон РСФСР от 02.12.1990 года №394-1 «О Центральном Банке РСФСР (Банке России)» был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Устав Банка России был признан утратившим силу. Согласно статье 3 названного закона «получение прибыли не является целью деятельности Банка России». Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Федеральным законом от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» Банку предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, установленном Законом.

   Поэтому выводы некоторых авторов о коммерческом статусе Банка России носят предположительный  характер. Реализация такого предположения  на практике, при сохранении за Банком статуса государственного органа, не представляется возможным, поскольку, как справедливо указывает Павлодский Е.А., «властные полномочия Центрального Банка по регулированию денежно-кредитной системы и осуществление им непосредственно банковской деятельности на коммерческой основе не совместимо» Павлодский Е.А. Центральный банк: особенности правового статуса// Право и экономика. 2001. № 6..

   Как отмечает Муранов А.И.: «Признанию Центрального Банка унитарным предприятием препятствует еще и то, что у него отсутствует  Устав как таковой (вряд ли можно  считать, что Уставом для Банка  является Федеральный Закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)». Кроме того, странно было бы допустить, что осуществление публично-правовых и властных функций государство доверило коммерческой организации» Муранов А.И. Собственность Российской Федерации, закрепленная за Центральным банком России и находящаяся за границей// Московский журнал международного права. 2000. № 6..

   Центральный банк - государственное учреждение (один из возможных взглядов на организационно-правовую форму Банка).

   Центральный банк, как утверждают некоторые авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются государственными учреждениями.

   Это так, но наличие управленческих функций не является критерием для определения организационно-правовой формы юридического лица. Одним из основополагающим признаков учреждения является его обязательное финансирование собственником (пункт 2 статьи 48 ГК РФ).

   Согласно  статье 2 Закона о Центральном банке собственником имущества Банка является Российская Федерация. Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств (пункт 2 статьи 2 Закона). Но как отмечает Гейвандов Я.А.: «Осуществление Банком России своих расходов за счет собственных средств вовсе не противоречит ст.ст.50 и 120 ГК РФ, так как согласно ст.298 ГК РФ: «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то расходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет таких доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе». Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных средств не опровергает, а, наоборот, подтверждает, что из ныне существующих организационно-правовых форм ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует государственное учреждение» Гейвандов Я.А. Какой Центральный Банк нужен Российской Федерации? //Государство и право. 1999. №8. С. 20..

   Учреждение  согласно пункту 2 статьи 120 ГК РФ отвечает по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными  средствами, а при их недостаточности  собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения. Однако государство не отвечает по долгам Центрального банка, а Банк не отвечает по обязательствам государства, если иное не установлено федеральным законом (часть 5 статьи 2 Закона), на что указывает А.И.Муранов Указанное соч..

   Центральный банк - государственная корпорация.

   В связи с внесением изменений  в Федеральный закон от 12.01.1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»  в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям Минин С.В. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации// Деньги и кредит. 1999. № 11.. Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует нормам Закона «О некоммерческих организациях». Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России Постановление Верховного совета РСФСР от 22.11.1991 года «О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы» и реорганизации банковской системы РСФСР»// Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 48. Ст.1667.), Банк России создан на основе Закона о Центральном банке, Банк не имеет членства, Банк в настоящее время не имеет уставных документов, - все это соответствует требованиям статьи 7.1 Закона «О некоммерческих организациях».

   Веским  доводов против представленной точки  зрения является то, что Центральный  банк не является собственником, закрепленного  за ним имущества, которое в соответствии со статьей 2 Закона о Центральном банке является собственностью Российской Федерации.

   Макарова  Я.М. предлагает свое определение организационно-правовой формы Банка: «Банк России - государственная  корпорация с особым конституционно-правовым статусом, учрежденная Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенная исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации и осуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти. Имущество, переданное Банку России, является его собственностью» Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального Банка Российской Федерации как юридического лица. Ав-реф. М. 2001.. Как видно, данное определение устраняет высказанное выше замечание относительно невозможности признания за Центральным банком статуса государственной корпорации.

   Подводя итог необходимо отметить следующее. Принципиальным выводом является тот, что, Банк России, будучи наделенным властными полномочиями в сфере правления банковской системой не может являться коммерческой организацией, то есть организацией основной целью деятельности которой, в соответствии со статьей 50 ГК РФ, является извлечение прибыли.

   В соответствии с действующим в  настоящее время законодательством  за Центральным Банком не может быть однозначно (без оговорок) признана никакая из вышерассмотренных организационно-правовых форм. Но ближе всех Центральный банк, именно в силу закрепленных за ним имущественных прав, подпадает под определение государственного учреждения.

   Определение же Центрального банка в качестве государственной корпорации потребует внесения соответствующих изменений в Закон о Центральном банке.

   2). Определение имущественных прав  Банка России в отношении закрепленного  за ним имущества.

   Как представляется, одной из важнейших целей установления организационно-правовой формы Центрального банка, является определение имущественных прав Банка в отношении закрепленного за ним имущества, а также принципов наступления гражданско-правовой ответственности Центрального банка и возможности (или невозможности) ответственности Банка России по обязательствам Российской Федерации.

   Как отмечает Я.А.Гейвандов: «Все те особенности, которые установлены в Федеральном  Законе «О Центральном банке РФ (Банке  России)» в отношении закрепленного  за ним имущества, в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными нормами» Гейвандов Я.А. Какой Центральный Банк нужен Российской Федерации?//Государство и право. 1999. №8. С. 22..

   В соответствии с частью 4 статьи 214 ГК РФ, имущество, находящиеся в государственной собственности, закрепляется за государственными учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст.294, ст.296 ГК РФ). Наряду с этим, статья 120 ГК РФ предоставляет государству, как собственнику своего имущества, право создавать государственные учреждения, правовое положение которых, включая имущественное, может отличаться от общих правил, закрепленных ГК РФ, с условием, что особенности правового положения указанных юридических лиц будут определяться законом и иными правовыми актами.

   Вышеприведенные нормы Гражданского кодекса, по мнению Я.А.Гейвандова, лежат в основе Закона о Центральном банке, наделяющего  Банк России имущественными правами  по владению пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью.

   В статье 4 Устава Центрального банка  говорилось, что имущество Банка  составляют его денежные средства, включая золото-валютные резервы  и иные материальные ценности, стоимость  которых отражается на балансе Банка, которое закреплено за им на праве полного хозяйственного ведения. Однако согласно статье 4 Федерального Закона от 26.04.1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» данный Устав утратил силу. В настоящее время ни Законом о Центральном банке ни иным нормативно-правовым актом не определен характер вещных прав, на которых за ним закреплено имущество. В теории и на практике это вызвало следующую проблему.

   В соответствии со статьей 2 Закона о  Центральном банке, Банк является юридическим лицом, то есть самостоятельным субъектом права. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, и Банк не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (об этом шла речь ранее). Данные положения Закона о Центральном банке соответствуют статье 126 ГК РФ, в соответствии с которой, юридические лица, созданные российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

   В соответствии с пунктом 1 статьи 126 ГК РФ, Российская Федерации отвечает по своим обязательствам принадлежащим  ей на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое передано в хозяйственное ведение или  оперативное управление, а также имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Таким образом, как указывает Макарова М.Я., «возникает правовая коллизия: с одной стороны имущества Банка России обособлено от имущества государства и, по общему правилу, Банк России не должен отвечать по обязательствам Российской Федерации, но, с другой стороны, так как Российская Федерация отвечает по своим обязательствам казной, а имущество Банка России включено в это понятие, то имущество последнего может быть подвергнуто взысканиям кредитора последнего» Макарова Я.М. Проблемы правового положения Центрального Банка Российской Федерации как юридического лица. Ав-реф. М. 2001..

   Безусловно, указанный пробел в законодательстве требует скорейшего устранения либо путем указания в законе конкретного  имущественного права, на котором имущество закрепляется за Банком России, либо признанием права собственности Банка на данное имущество, как предлагает Макарова Я.М.

    Глава 3. Двойственность правовой природы Банка России. 

   1). Дискуссия о соотношении публичных  и частноправовых начал в сфере регулирования банковской деятельности в России.

   В настоящее время на страницах  юридической литературы достаточно часто встречаются публикации, в  основу которых положен тезис  о чрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации (монополизации) всей полноты власти в Банке России. Однако высказывается и совершенно противоположная точка зрения. Основная дискуссия сводится к следующему: сохранить ли в России централизованную банковскую систему, управляемую федеральными государственными органами, или передать часть государственных полномочий некоммерческим объединениям кредитных организаций. Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публичных и частноправовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические.

   Необходимо  заметить, что проблемы публичного и частного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономических  преобразований в со временной России. Например, известный русский ученый профессор И.А.Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, в опубликованной в июне 1917 года работе подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично правового метода государственного регулирования. Более того, по его мнению, «вопрос о перестроении экономических отношений по началам публично-правовой централизации только поставлен ХIХ веком на обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего или завтрашнего дня». В то же время И.А.Покровский считал, что по мере развития общества в одной области - право частное сменяется публичным, в другой - публичное частным. Причем если «в области экономических отношений все более и более усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старом вопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип - принцип свободы и неприкосновенности…» Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 44-48.. Однако и в наше время проблемы соотношения публично-правовых и частноправовых начал в механизме регулирования экономических отношений в России окончательно не решены. Как и сто лет назад, упомянутые проблемы являются лишь предметом научных дискуссий. В результате в течение длительного времени не используются все те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы быть основаны на разумном сочетании государственно-правовых, административных и гражданско-правовых форм, методов и средств. Такой подход позволил бы обеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами, создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики и общества в целом.