Бюджет РФ, проблемы и перспективы развития

Ранее субъекты РФ разрабатывали программы экономического и социального развития, основываясь на принципе, что решение региональных проблем основывается на программно-целевом методе с учетом основных направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, прогнозов ее социально-экономического развития и социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ. Органам государственной власти субъектов РФ при разработке региональных программ было рекомендовано руководствоваться положениями программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Сегодня программы экономического и социального развития на среднесрочную перспективу субъекты РФ не разрабатывают.

     Возникает вопрос: какое место в системе государственного планирования и бюджетирования занимают сегодня стратегии социально-экономического развития субъектов РФ и стратегии федеральных округов, если они не превращаются в среднесрочные документы, коррелирующиеся со среднесрочными планами и прогнозами, разрабатываемыми в целях формирования бюджета на очередной финансовый год? Правомерен вопрос и о месте и роли стратегий отраслей экономики и социальной сферы. Зачем сегодня разрабатываются документы, которые не имеют законодательно определенного правового статуса, нормативно закрепленного порядка влияния на бюджетный процесс?

     Однако еще больше беспокоит следующее. Во многих стратегических документах, утвержденных на федеральном уровне, или в пояснительных записках к стратегиям, доктринам, концепциям, а также в планах реализации таких документов указано: «Не потребует дополнительных расходов средств федерального бюджета». Значит ли это, что запланированное стратегиями (например, стратегиями федеральных округов) создание объектов капитального строительства и социальной инфраструктуры ляжет на плечи компаний и бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов?

Возможно, полный перечень объектов отражен в отраслевых стратегиях, а в территориальных просто происходит дублирование. Но анализ документов говорит о том, что это не так. Тогда напрашивается новый вопрос: с какой целью формируются стратегии развития, если в бюджете нет денег на их реализацию, и о каком развитии может идти речь, если документы развития — стратегии, доктрины, концепции не имеют влияния на бюджетный процесс?

Необходимость общих правил:

     В России внедрение программно-целевых инструментов бюджетирования началось с 2004 года, когда на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 годах. Расширение практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления предусмотрено Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. К настоящему времени сформирована нормативная и методологическая основа для разработки государственных программ Российской Федерации. При этом на сегодняшний день в законодательстве существует ряд пробелов и противоречий относительно порядка и условий применения этих методов управления и бюджетного планирования, а также правового регулирования вопросов комплексного социально-экономического развития. Для перспектив развития регионов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Таким образом, переход к программному бюджету требует как повышения качества организации бюджетного планирования программных расходов, их обоснованности, направленности на достижение количественно измеряемых результатов, взаимосвязи различных программных инструментов, так и повышения доли охвата программными мероприятиями бюджетных средств. Безусловно, сегодня нет смысла возвращаться к интерпретациям Федерального закона от 26 ноября 1998 года «О Бюджете развития Российской Федерации». Вместе с тем процесс утверждения стратегических документов должен быть построен так, чтобы принимаемые на федеральном и региональном уровнях решения, утверждаемые в стратегических документах, находили отражение в бюджетном процессе.

     Безусловно, необходим системный закон о государственном стратегическом планировании.

     Многострадальный проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании», который сегодня представлен на сайте Минэкономразвития России, обсуждается с 2009 года, а варианты закона — с 2003 года. Острую необходимость в документе о стратегическом планировании в 2009 году обозначил Указ Президента РФ «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации». Значит, новый документ должен отвечать на вопросы дня сегодняшнего. Вместо «реестра документов государственного стратегического планирования» (ст. 9 проекта ФЗ) необходимо реализовать порядок согласования бесчисленного количества концепций, стратегий, доктрин. Пора начать говорить об индикативном планировании, о взаимосвязи планирования и бюджетного процесса.

     Видится, что многие поставленные выше вопросы можно было бы решить, по иному взглянув на предмет регулирования в проекте федерального закона о стратегическом планировании, расширив его порядком координации с бюджетным процессом (что не противоречит современной редакции Бюджетного кодекса).

Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах

Основные результаты и проблемы бюджетной политики

     В результате целенаправленных действий в сфере бюджетной политики в последние годы удалось решить ряд существенных задач. Полностью выполнены принятые социальные обязательства государства. Создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния позволило пройти период мирового кризиса без снижения уровня жизни граждан, поддержать финансовую инфраструктуру и реальный сектор экономики. Удалось снизить и удержать государственный долг на приемлемо низком уровне даже в условиях мирового кризиса. Осмотрительная бюджетная политика стала существенным фактором устойчивого снижения инфляции.

     К началу 2012 года экономика полностью восстановилась после кризиса. Наряду с высокими ценами на нефть это позволило исполнить в 2011 году федеральный бюджет без дефицита. Началось пополнение Резервного фонда, что повысило устойчивость экономики Российской Федерации к внешним негативным экономическим факторам. Проведено первое размещение суверенных еврооблигаций, номинированных в рублях, что является свидетельством возросшего доверия к российской национальной валюте и проводимой бюджетной политике.

Но есть и ряд нерешенных проблем.

     Во-первых, сохраняется значительный ненефтегазовый дефицит. Бюджетная система Российской Федерации находится в высокой степени зависимости от ситуации на мировых сырьевых рынках. Из-за этого ограничены возможности для бюджетного маневра в целях существенного увеличения бюджетных расходов по направлениям, обусловливающим экономическое развитие страны, даже при понимании объективной необходимости этих расходов. При этом принятые бюджетные обязательства не могут быть существенно сокращены вследствие социальной направленности значительной их части.

     Во-вторых, структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития. Направляемых из бюджета средств на реализацию отвечающих потребностям экономического развития инфраструктурных проектов, проектов в сфере образования и науки, то есть в сферы, определяющие перспективный облик российской экономики, явно недостаточно.

     В-третьих, на низком уровне осуществляется финансово-экономическое обоснование решений, приводящих к новым расходным обязательствам. Недостаточно качественной является оценка того, какие долгосрочные последствия будет иметь принятие новых обязательств для социально-экономического развития Российской Федерации, как оно будет связано с другими направлениями политики государства и какое влияние окажет на объем длящихся обязательств.

     В-четвертых, зачастую эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств.

     В-пятых, межбюджетные отношения пока не в полной мере настроены на стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к созданию условий для предпринимательской и инвестиционной деятельности, которые объективно являются необходимой основой для увеличения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Высока зависимость бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов от финансовой помощи, поступающей из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

     В-шестых, бюджетная политика во многом остается неясной для общества, необходимость и суть конкретных решений и действий органов государственной власти в этой сфере должным образом не раскрываются.

     В-седьмых, не удалось избежать практики постоянных фрагментарных изменений налогового законодательства. Даже при улучшении условий налогообложения для ведения предпринимательской деятельности это обусловливает необходимость постоянного отслеживания изменений и внесения корректив в планы финансовой деятельности, что вызывает дополнительные затраты, особенно у субъектов малого и среднего предпринимательства. Постоянное ожидание таких изменений препятствует реализации долгосрочных инвестиционных проектов по причине низкой предсказуемости налоговых издержек при разработке бизнес-планов.

     Основные цели бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу

Сложность и масштабность задач в сфере социально-экономической политики государства, острота существующих проблем требуют кардинального повышения качества стратегического управления экономикой и общественными финансами.

Для решения этой задачи при формировании и реализации бюджетной политики на 2013 год и среднесрочную перспективу необходимо исходить из следующих основных целей.

1. Бюджетная политика  должна стать более эффективным инструментом реализации государственной социально-экономической политики.

     Механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение. Должны быть четко определены объемы бюджетного финансирования, необходимые для достижения конкретных количественно определенных целей государственной социально-экономической политики. Недопустимо, когда отдельно подводятся итоги исполнения бюджета и отдельно – итоги реализации мер социально-экономической политики.

     Пора уходить от ставшего уже привычным измерения исполнения бюджета лишь фиксацией расходования средств на те или иные цели. Критерием должно стать достижение целей социально-экономической политики, на финансовое обеспечение которых направляются бюджетные средства.

     Если бюджетные средства израсходованы в большем объеме, чем намечено, а цель достигнута в меньшей степени, чем определено, то в каждом подобном случае необходимо выявлять и устранять причины такого результата использования бюджетных ассигнований.

     В целях повышения эффективности расходов необходимо разработать и внедрить систему ежегодного анализа эффективности расходов по каждому направлению, в том числе анализа динамики показателей эффективности. Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов.

     Бюджетные инвестиции должны быть настроены на повышение качества предпринимательского и инвестиционного климата. За счет бюджетных средств не должны осуществляться инвестиционные расходы, создающие конкуренцию частным инвестициям. Наоборот, бюджетные инвестиции в экономику должны стимулировать рост частных инвестиций, способствовать формированию современной транспортной и инженерной инфраструктуры.

     Учитывая, что в ближайшей перспективе будут действовать жесткие ограничения, связанные с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике, необходима работа по очень четкой приоритезации расходов бюджетов, а именно должна быть изменена структура бюджетных расходов в пользу тех, которые направлены на развитие. Расходы на образование, науку, инфраструктуру должны быть приоритетными, и их доля в общих расходах бюджетной системы Российской Федерации должна увеличиваться.

     При подготовке проекта федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Правительству Российской Федерации следует предусмотреть меры, способствующие адаптации российской экономики к функционированию в условиях присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

Указы Президента Российской Федерации, направленные на решение неотложных проблем экономического и социального развития страны и изданные 7 мая 2012 г., согласованы с потребностями экономики и общества, возможностями бюджета. Правительству Российской Федерации предстоит конкретизировать механизмы их выполнения при формировании федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов и при формировании федерального бюджета в последующем.

2. Для достижения целей  социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ.

     Переход к «программному бюджету» в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

     Для правового обеспечения этих процессов необходимо внесение в 2012 году комплексных поправок в бюджетное законодательство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации должно до конца 2012 года утвердить государственные программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Культура России», «Социальная поддержка граждан», «Развитие науки и технологий», «Развитие транспортной системы», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие авиационной промышленности», «Космическая деятельность России», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности», «Развитие судостроения», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности», а также Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и Государственную программу обеспечения доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации. Остальные намечаемые к реализации в ближайшие годы государственные программы должны быть утверждены не позднее I квартала 2013 года.

     Кроме того, переход к формированию и исполнению «программного бюджета» должен сопровождаться внедрением современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая должна позволить перейти на качественно новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.