Становление и развитие делопроизводства в России

      Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным  местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким-либо причинам.

      Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему  учреждению министерств» составляла самостоятельный  участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мести самого губернатора.

      Последняя стадия «производства дел» по «Общему  учреждению министерств» - отчеты. Законом  устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах  и отчеты в «видах и предположениях».

      Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы  документирования деятельности новых  учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа. Занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида.

      Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи и скрепы на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

      Особенностью  организации делопроизводства в  этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники - сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII - начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

      В последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

      Появление телеграфа вызвало к жизни  новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались  массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

      Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов.

     Однако  работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедший в 1917 г. социально-политический переворот - сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

     2.2 Развитие советского делопроизводства

     После революции в октябре 1917г., в связи  с отстранением старого чиновничьего аппарата от власти и замены его  неквалифицированным персоналом из рабочих и солдат, уровень документационного  обеспечения управления заметно  понизился. В.И. Ленин и Советское  правительство, формируя новый государственный  аппарат, параллельно уделяли много  внимания улучшению «письмоводства», сокращению переписки, устранению канцелярской волокиты. В первые годы был принят ряд следующих законодательных актов:

     - декрет Совета народных комиссаров (СНК) от 11 ноября 1917г. «Об уничтожении  сословий и гражданских чинов», отменивший в отношении граждан  и в переписке указания на  чины и титулы;

     - декрет СНК от 24 декабря 1917г.  «О порядке издания приказов  или распоряжений»;

     - постановление СНК от 2 марта 1918г.  «О форме бланков государственных  учреждений», установившее форму  официальных документов и перечень  реквизитов;

     - постановление Совета рабочей  и крестьянской обороны (СРКО) от 8 декабря 1918г. «О точном  и быстром исполнении распоряжений  центральной власти и устранении  канцелярской волокиты», предусматривающее, кроме прочего, замену переписки на телефонные переговоры и жесткий контроль за исполнением распорядительных документов.

     Были  другие попытки улучшения работы государственных учреждений в области  документирования, однако реализация их тормозилась вследствие разрухи  и идущей Гражданской войны и  интервенции государств Антанты (1918-1920гг.). Не хватало также технических  средств оформления документов, бумаги, чернил.

      В 1922г. Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) был образован  отдел нормализации с секцией  делопроизводства, которая занималась совершенствованием структуры делопроизводственных служб в государственном аппарате. В середине 20-х годов были образованы две важные научно-исследовательские  организации – Государственное  бюро организации строительства  «Оргстрой» и Государственный институт техники управления (ИТУ), оказавшие заметное влияние на решение проблем управления и делопроизводства в учреждениях страны.

      В проекте «новой системы делопроизводства»  ИТУ излагались следующие общие принципы оптимизации деятельности обследуемых объектов:

      организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;

      регистрация документов должна быть однократной  и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно, от регистрации;

      количество  инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума;

      справочная  работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;

      контроль  исполнения документов должен быть проверкой  по существу, не носить формальный характер;

     наблюдение, руководство и ответственность  за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.⁷

     В 1928г. ИТУ совместно с архивной службой страны (Центрархив РСФСР) были изданы «Правила постановки архивной части делопроизводства в государственных, профессиональных и кооперативных учреждениях и предприятиях РСФСР», в которых предлагались рекомендации по составлению перечней документов и дел, обращающихся в учреждениях, включая списание и уничтожение документов с истекшими сроками хранения.

     В 1931г. был издан проект «Общих правил документирования и документооборота», разработанный на основе передового опыта, в том числе зарубежного. Правила детально описывали порядок  обработки документации, но в связи  с ликвидацией института в 1932г. они не были доработаны по замечаниям практиков и не утверждены руководством.

     При всем разнообразии видов и форм документов, реально циркулирующих в советских  учреждениях, продолжали оставаться неупорядоченными по форме и содержанию потоки документации. В этой связи к концу 20-х гг. остро встала проблема их унификации и стандартизации. В ИТУ организовали специальное структурное подразделение, занимавшееся этими вопросами на общесоюзном уровне — Кабинет стандартизации. Им были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов, извещений и др. Стандартизировались материалы, применяемые в делопроизводстве (бумага, чернила, ленты для пишущих машинок и т.п.); средства и предметы конторского труда, включая офисную мебель. Успешной была деятельность Кабинета по стандартизации форматов бумаги (использовался, в частности, опыт Германии).

     В 20-30-е годы развивались системы  специальной документации (бухгалтерской, статистической, кадровой и др.), издавался  ряд журналов, на страницах которых  рассматривались проблемы документирования управленческого труда («Вопросы организации  и управления», «Техника управления»  и др.), был выпущен целый ряд  учебников, учебно-практических пособий  и научных трудов по делопроизводству. В 1936г. Конституцией страны были законодательно установлены виды распорядительных документов, которые могли издавать органы власти и управления, среди  них (сверху вниз от Верховного Совета СССР до руководителей организаций  и предприятий): законы, указы, постановления, приказы, инструкции, решения, распоряжения.

     В связи с закрытием ИТУ, отсутствием  в стране единого организационного центра, вопросы дальнейшего совершенствования  делопроизводственного обеспечения  управления стали весьма актуальными. В июне 1941г., перед началом Великой  Отечественной войны, состоялось 1-е  Межотраслевое совещание по вопросам механизации управленческого труда  и делопроизводства. Совещание наметило глубокую научнообоснованную программу по улучшению сложившейся ситуации, но она в связи с началом войны не была реализована.

     Тяжелое состояние разрушенной войной экономики  и проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х гг.

     В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации  труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Принятые решения по своему содержанию во многом совпали с рекомендациями совещания 1941 г. - подтверждена актуальность создания специализированного института с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства, сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Определенной вехой в развитии вопросов работы с документами стала утвержденная постановлением Совета Министров РСФСР «Примерная инструкция о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР», в которой основной акцент сделан на унификации делопроизводственных работ. В этот период усиливается влияние Главного архивного управления (ГАУ) при Совете Министров СССР. С 1958 г. ГАУ стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР», которые на протяжении многих лет служили руководством для служб документации и архивов и способствовали упорядочению их деятельности.

      На  долгом и тернистом пути подготовки Государственной системы документационного обеспечения управления, действующей в настоящее время, первым юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР». Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов поручалась разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». В 1966 г. в рамках Архивной службы учрежден Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку данного документа. В 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В 1970 г. создан проект основных положений ЕГСД, в подготовке которого приняли участие НИИтруда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» одобрил Госкомитет СМ СССР по науке и технике и рекомендовал их министерствам, ведомствам и организациям для использования, но только как положения, не имеющие официального статуса. Однако элементы новых информационных технологий, частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были из-за полного отсутствия литературы по этим вопросам и финансирования на их практическое изучение. Этот пробел отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной-начальником Главного архивного управления в 1988 г.