Система государственной власти в Российской Федерации

      Одной из ключевых проблем становления  современной  местной  власти  и современного российского общества является  выработка  научно  обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в  его  взаимосвязи  с  целями  и задачами государственного и общественного развития.

      Термин "местное самоуправление" продолжает  наполняться  более   точным содержанием и проникать  в широкие  слои  общества.  Но,  к  сожалению,  этот процесс   свидетельствует  также  об  отсутствии  в   обществе   однозначного понимания роли института местной  власти  в  государственном  строительстве.

      Все еще отсутствует однозначное  видение целей развития страны. В  этой  связи понимание  термина  "местное  самоуправление"  является  одной  из  наиболее принципиальных проблем.  "Состояние  и  будущее  местного  самоуправления  в Российской Федерации в значительной мере зависят от  того,  какая  концепция  местного самоуправления  берется  за  основу,  -  справедливо пишет С.  А. Авакьян.  -  Между тем,   в правовой  литературе  нет  единства  мнений  в отношении содержания термина "местное самоуправление".³

      В последнее время термин  "самоуправление"  используется  многими,  но закладывается  в него  при  этом  разный  смысл.  "Народное  самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" -  все эти понятия имеют свое  значение  и не  тождественны  друг   другу.   Местное самоуправление,   по   Конституции   РФ,   относительно   самостоятельно   и осуществляется в городских и сельских  поселениях,  на  других  территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

      Можно  сказать,  что  местное   самоуправление  -  подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного  поля,  формируемого государством. На  этом  уровне  принимаются властные  решения в пределах функций, определенных  законом.  Местное самоуправление  -  одна  из  основ конституционного   устройства   государства.   В   то   же   время   следует разграничивать  систему   власти   и   управления   с   различными   формами самоорганизации граждан.  Комитеты  общественного  самоуправления,  уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные  общественные  объединения,  но не имеющие властных функций.⁴

      Местное самоуправление - важный  элемент  всей  системы  управления  в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

      Местное самоуправление в любом  государстве, как справедливо  отмечает М. И. Пискотин, служит  средством осуществления трех  основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. 

1.2. Полномочия субъектов РФ

      В  конституции  Российской   Федерации   четко   выделяются   вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской  Федерации,  и вопросы,    находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

      В  ведении  Российской  Федерации,  согласно  статье  71  Конституции,  находятся:

      а) принятие и изменение Конституции  Российской Федерации и федеральных     законов, контроль за их соблюдением;

      б) федеративное устройство и  территория Российской Федерации;

      в) регулирование  и  защита  прав  и  свобод  человека  и  гражданина; гражданство  в   Российской   Федерации;   регулирование   и   защита   прав национальных меньшинств;

      г)   установление   системы   федеральных   органов   законодательной,  исполнительной и судебной власти, порядка  их  организации   и  деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

      д) федеральная государственная  собственность и управление ею;

      е) установление основ федеральной  политики и федеральные  программы   в области государственного,  экономического, экологического,   социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

      ж) установление правовых основ  единого  рынка;  финансовое,  валютное, кредитное, таможенное  регулирование, денежная  эмиссия,  основы   ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

      з) федеральный бюджет; федеральные  налоги и сборы;  федеральные   фонды регионального развития;

      и) федеральные энергетические  системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся  материалы; федеральные транспорт, пути сообщения,  информация и связь; деятельность в космосе;

      к) внешняя политика и международные   отношения  Российской  Федерации,  международные договоры Российской  Федерации; вопросы войны и  мира;

      л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

      м) оборона и безопасность; оборонное  производство; определение порядка  продажи и покупки оружия, боеприпасов,  военной техники  и  другого   военного имущества; производство  ядовитых веществ, наркотических   средств  и  порядок их использования;

      н)   определение   статуса   и   защита    государственной    границы, территориального    моря,    воздушного     пространства,     исключительной  экономической зоны и континентального  шельфа Российской Федерации;

      о) судоустройство; прокуратура; уголовное,  уголовно-процессуальное  и уголовно-исполнительное   законодательство;    амнистия    и    помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

      п) федеральное коллизионное право;

      р) метеорологическая служба, стандарты,  эталоны, метрическая система  и исчисление времени;  геодезия  и  картография;  наименования  географических объектов; официальный  статистический и бухгалтерский учет;

      с) государственные награды и  почетные звания Российской Федерации;

      т) федеральная государственная  служба.

      К  ведению  Российской  федерации   отнесены  те  полномочия,   которые необходимы и вместе  с тем достаточны для защиты суверенитета и  верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и  неприкосновенности   ее территории. К  совместному  ведению  Российской  Федерации  и  ее  субъектов отнесено  все  то,  что,  по  мнению  разработчиков  Конституции,  не  может решаться  только  Федерацией   без   участия   ее   субъектов.   Федеральные государственные  органы  самостоятельно  определяют   свои   полномочия   по предметам совместного ведения,  тем самым они определяют  сферу,  отнесенную к ведению субъектов Федерации.⁵

      Согласно Конституции к вопросам  совместного ведения относятся:

• обеспечение соответствия конституций и законов  республик,  уставов, законов  и  иных  нормативных  правовых  актов  краев,   областей,   городов федерального значения, автономной области,  автономных  округов  Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
• обеспечение  законности,  правопорядка,  общественной  безопасности; режим пограничных зон;
• вопросы  владения,  пользования  и  распоряжения  землей,  недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование;   охрана   окружающей   среды   и   обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые  природные территории;  охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки,  культуры,  физической культуры и спорта;
• координация вопросов  здравоохранения;  защита  семьи,  материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами,  стихийными  бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов  в  Российской Федерации;
• административное,    административно-процессуальное,    трудовое, семейное,   жилищное,   земельное,    водное,    лесное    законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• защита  исконной  среды  обитания  и  традиционного  образа   жизни малочисленных этнических общностей;
• установление   общих   принципов   организации   системы   органов государственной власти и местного самоуправления;
• координация международных  и  внешнеэкономических  связей  субъектов Российской  Федерации,   выполнение   международных   договоров   Российской Федерации.

      Статьей 73  Конституции  устанавливается,  что  вне  пределов  ведения  Российской  Федерации  и   полномочий  Российской  Федерации   по   предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской  Федерации субъекты  Российской  Федерации обладают  всей   полнотой   государственной власти.⁶

      Это означает, что в сферу ведения  субъекта Федерации  входит  все  то, что не отнесено к ведению Федерации, а  также  к  полномочиям  Федерации  по предметам совместного ведения Российской Федерации  и  субъектов  Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации  настолько  велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься  и  за  что  они ответственны,  практически  невозможно.  Приведение  в  Конституции   списка вопросов,  отнесенных  к  исключительному   ведению   субъектов   Федерации, вынудило  бы  регионы  ограничивать  круг  вопросов,   которыми   им   нужно заниматься.

      По  мнению  экспертов,  такой   подход  позволяет  с  необходимой   для практической деятельности  всех  государственных  органов  -  федеральных и субъектов Федерации - точностью определять  пределы полномочий  субъектов Российской Федерации.  Естественно,  при этом  не  исключается возможность возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее  субъектов.  Эти споры должны  разрешаться при помощи  согласительных процедур,  наличие  которых  предусмотрено   в   ст.   85   Конституции.   В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции  между  органами государственной  власти  Российской  Федерации  и  органами  государственной власти субъектов Федерации  вправе  решать  Конституционный  Суд  Российской Федерации.

      По предметам  ведения  Российской  Федерации  принимаются  федеральные  конституционные законы и федеральные   законы,  имеющие  прямое  действие  на всей территории Российской  Федерации. Прямое  действие  федеральных  законов не исключает принятия подзаконных актов  по  данному  кругу  вопросов  (акты Правительства Российской Федерации,  федеральных  министерств  и  ведомств). Однако  подзаконные  акты  не  могут   выходить   за   рамки   установленных федеральными  законами  норм.  Прямое  действие  норм  федеральных   законов порождает соответствующие им юридические последствия и в  том  случае,  если подзаконные нормы не установлены.

      В ст. 76 Конституции устанавливается,  что  по  предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются  федеральные  законы  и принимаемые в соответствии с ними законы и иные  нормативные  правовые  акты субъектов  Федерации.  Важно   подчеркнуть   формулировку   «принимаемые   в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого  условия  законы или иные акты регионов будут иметь  юридическую  силу  и  могут  применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.

      Вне  пределов  ведения  Российской  Федерации,   совместного   ведения  Российской Федерации и  субъектов  Российской  Федерации  республики,  края, области, города  федерального  значения,  автономная  область  и  автономные округа осуществляют собственное  правовое  регулирование,  включая  принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам  ведения  Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются  только  федеральные законы, поэтому  собственное  правовое  регулирование  субъектами  Федерации исключается.   По   предметам   совместного   ведения   уточнение   пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически  возможно  только при издании отраслевых и иных законов  Российской  Федерации  и  комплексных массивов правового регулирования.

      Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской  Федерации,  противоречащий  федеральному  закону,  изданному  по предметам исключительного ведения  Российской  Федерации  и  ее  совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению,  так  как,  согласно Конституции,   действует   федеральный   закон.    Приоритет    федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым  актам, изданным в Российской Федерации (Правительства,  федеральных  министерств  и иных ведомств).

      Законодательно установленные функции  субъектов  Федерации  реализуются  через специально создаваемые  органы, которые в своей совокупности  формируют систему региональных органов власти.⁷

Глава II. Взаимодействие органов государственного и местного самоуправления

2.1. Анализ соотношения государства и местного самоуправления

      Местное самоуправление является одной  из  форм  народовластия,  через которую  осуществляется выражение власти народа.

      Конституция РФ в ст. 3 определяет  основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а  также  через  органы государственной власти и органы местного самоуправления.

      Население осуществляет свое  право  на  местное  самоуправление  как непосредственно,  т.е.  путем  референдума,  выборов,  других  форм  прямого волеизъявления, так  и  через  своих  представителей  в  выборных  и  других органах местного самоуправления.